Min gode kollega Kjell Inge Bjerga på Forsvarets høgskole mener forsvarsreformene rundt årtusenskiftet bygget på økonomiske realiteter og nye trusler. Dermed blir det vanskelig å snakke om outsourcing av norske forsvarsoppgaver til USA.
For Norge har aldri kunnet forsvare seg selv. Landet er for stort og befolkningen for få. Dessuten er russiske styrker altfor mange i forhold til hva Norge kan mønstre eller betale for alene. Dette er jeg enig i. Det kan sågar tilføyes at det var på høy tid med reformer. Norge var tross alt blant de siste i Nato til å innfinne seg med en ny situasjon i Europa og verden ellers. Dermed kunne det også frigjøres friske penger. Ikke minst for å finansiere flere styrker med bedre reaksjonsevne og tilgjengelighet; avdelinger som på kort varsel kunne håndtere kriser i nord, helst før de eskalerte og kom ut av kontroll.
Men det nye innsatsforsvaret var også godt egnet til å brukes i utlandet. Særlig for å styrke Natos kollektive innsatsvilje. For det er denne solidariteten Norge selv er avhengig av om krisen slår inn i nord og allierte forsterkninger blir nødvendig.
Moderne, men dyrt
Å satse på kvalitet fremfor kvantitet gjør dermed at Forsvaret over tid blir mindre og mindre, om ikke budsjettene økes.
Problemet er imidlertid at det er dyrt å holde seg med moderne innsatsstyrker. Teknologisk fordyrelse og økte driftskostnader er høyere i Forsvaret enn i andre deler av samfunnet. Å satse på kvalitet fremfor kvantitet gjør dermed at Forsvaret over tid blir mindre og mindre, om ikke budsjettene økes. Men budsjettene økte ikke nevneverdig utover på 2000-tallet. Ikke før Russland angrep Ukraina, annekterte Krim og støttet separatistene øst i landet i 2014. Men da var det for sent.
For mens budsjettet stod fast på ca 1,5 prosent av BNP fortsatte forbruket av den knappe samfunnsressursen.
Myndighetene brant lyset i begge ender. De holdt ikke orden i eget bo. Det kvantitativt lille, men kvalitativt gode innsatsforsvaret ble utsatt for et langvarig og systematisk overforbruk. Den etter hvert nokså tynne forsvarsstrukturen skulle være hjemme og ute samtidig: vise vedvarende synlighet og tilstedeværelse i nord, og stille med tellende styrker ute, i tiår etter tiår. For å holde USA i Nato-folden.
Beskjedne forsvarsoppgaver
Samtidighetsproblematikken hjemme-ute undergravde intensjonen om å komme ut av den økonomiske krisen, og å komme seg raskt inn i krisesituasjoner i nord. Med begrepet krisesituasjoner i nord menes egentlig Forsvarets evne til selv å løse de minste og de mest beskjedne forsvarsoppgavene selv; oppdrag som alltid har ligget til grunn for å balansere mellom avskrekking og beroligelse; oppdrag nederst på konfliktskalaen:
Evnen til å håndtere små hendelser, episoder og begrensede småkriser i forholdet til Russland.
Blir det overforbruk ett sted, merkes det med en gang et annet sted.
Delta i debatten?
Har du noe på hjertet og ønsker å delta i debatten?
Send oss en e-post på debatt@fofo.no.
Det er dette som gir Norge handlingsrom i møtet med Russland, fordi det er norske og ikke amerikanske styrker som opererer langs grensen. Men dette krever volum. Det krever teknikere. Det krever vedlikeholdskapasitet, reservedeler og uthvilte mannskaper med riktig kompetanse. Alt innenfor et helhetlig og balansert «system-av-systemer». For i Forsvaret henger alt sammen med alt. Blir det overforbruk ett sted, merkes det med en gang et annet sted.
Betydelig underkommunisert
De operative konsekvensene av dette overforbruket er betydelig underkommunisert fra politisk hold. Overforbruket skyldes mer enn bare økte driftskostnader. Overforbruket skyldes også politiske valg og militærstrategiske prioriteringer. For eksempel om å være en god alliert ute, slik at sikkerhetsgarantien i Nato holdes ved like hjemme.
Inntrykket mitt er at innsatsforsvaret opprinnelig ble solgt inn som et nasjonalt krisehåndteringsverktøy i nord.
Hva er konsekvensene av dette med hensyn til balansen avskrekking-beroligelse overfor Russland? For det var vel ikke samtidighetsproblematikken hjemme-ute som var dimensjonerende for det moderne innsatsforsvaret som så dagens lys rundt årtusenskiftet?
I søken etter mulige svar har jeg forsøkt å forstå hvordan norsk alliansepolitikk praktiseres. Inntrykket mitt er at innsatsforsvaret opprinnelig ble solgt inn som et nasjonalt krisehåndteringsverktøy i nord. Men at allianseforpliktelsene i blant annet Afghanistan utover på 2000-tallet fremskyndet et overforbruk som først ble synlig for allmenheten da territorielle forsvarsoppgaver igjen kom på moten i 2014. Mitt inntrykk er at alliansepolitikken ikke bare er økonomisk fundert. Den er også basert på veloverveide politiske og militærstrategiske valg. Beslutningene kommer blant annet til uttrykk i de strategiske rammebetingelsene som Forsvaret fikk før den militærfaglige utredningen i 2003.
Her står det svart på hvitt at styrker som bare kunne brukes på eget territorium skal ha «lav prioritet».
Forsvarets materiellpark (såkalte strukturelementer) «skal tilpasses og utvikles slik at de … dekker Natos konkretiserte behov». Nato skal være «avgjørende rammefaktor» i forsvarsplanleggingen. Og Natos strategiske konsept og reformprogrammer skal være fremste rettesnor for Forsvaret. Særlig viktig var det å «(videre)utvikle nisjekapasiteter som både er etterspurt i Nato og som Norge har spesielle forutsetninger for å kunne bidra med». Forsvarsminister Kristin Krohn-Devold hevdet selv, to uker etter at føringene var presentert for forsvarssjefen, at det «å yte aktive bidrag til å bevare og utvikle Nato, politisk og militært, var et overordnet mål. Derfor var det, ifølge Devold, viktig å være «flinkest i Nato-klassen». Hensikten var «å bidra signifikant til å høyne Natos samlede militære kapasitet». «Alle steiner skulle snus, og ingen kuer var hellige».
Devolds kjente sitat oppsummerer mye av alliansetilpassingen: «… identify what you are good at, and concentrate on it. In that way you can play with the big boys, even if you are small».
Forsvar på hjemmebane
Dette er helt legitime politiske valg. Men da må myndighetene også ta konsekvensene av valgene når pendelen snur og et alliansetilpasset forsvar trengs på hjemmebane. For allerede i 2010 hevdet Søreide Eriksen i Utenriks- og forsvarskomiteen at «soldatene i Afghanistan var ute for lenge og for ofte». Hun hevdet også at slike langvarige utenlandsoppdrag ikke var forenlige med innsatsforsvaret. Dette var fordi slitasjen ble for stor. Hun fikk støtte fra hærsjefen, som mente at det enten måtte ansettes flere folk, eller så måtte ambisjonsnivået ute reduseres.
Les også: - Noen få soldater på Værnes er ingen trussel for Russland, skriver oberst Arvid Halvorsen.
Måten alliansepolitikken ble praktisert på bidro til at samtidighetsproblematikken hjemme-ute ble mer presserende. Den kom blant annet til uttrykk fem år senere, i forsvarssjefens militærfaglige råd 2015. Her ble det anbefalt at allierte styrker (mest sannsynlig US Marines) måtte inn i Norge i fredstid, fordi Hæren ikke lenger var i stand til å opprettholde en troverdig avskrekkende evne mot Russland.
Les også: Langvarig deltagelse i utenlandsoperasjoner er ikke forenlig med nasjonal beredskap, skriver oberstløytnant Tormod Heier ved Forsvarets høgskole.
Vedvarende innsats i utlandet hadde gjort det alliansetilpassede innsatsforsvaret «one man deep» på helt kritiske områder. Samtidig var mange beredskapslagre nesten tømt og vedlikeholdsetterslepet stort. Dette skyldes ikke bare kostnadsvekst, og reformer som forsøkte å kvitte seg med det økonomiske uføret. Det skyldes politiske prioriteringer om å bruke av den nasjonale forsvarsevnen for å oppfylle allianseforventningene ute; ikke minst om å holde om lag 1000 norske soldater, fult utrustet, i år etter år i Afghanistan.
Les også: Den gjensidige opprustningen på begge sidene av grensen undergraver Folkeretten – Norges førstelinjeforsvar, skriver Tormod Heier.
I et nylig avsluttet forskningsarbeid er så vel nåværende som tidligere forsvarstopper klare i oppfatningen fra denne perioden: kortsiktige leveranser i utlandet opptok alt for mye av tiden, vi burde vært mer oppmerksomme på Russland før 2014, og vage forsvarsoppgaver hjemme gjorde det mulig å tære på beredskapslagre for å holde trykket oppe i utlandet.
Umiddelbare konsekvenser
En mulig slutning fra dette kan være at selv marginale endringer i forholdet til Russland får umiddelbare konsekvenser, for regjeringen og Forsvaret. Dermed er handlingsrommet i egne nærområder borte. Forsvarssjef Bruun-Hanssen hevdet i 2018 at det var oppstått et vakuum rundt Norge, og dette var ikke Forsvaret lenger i stand til å fylle.
Anbefalingen året etter var å gjenopprette norsk kontroll, blant annet ved å foreslå Strukturalternativ A i det fagmilitære rådet. Resultatet ble i stedet det billigste Strukturalternativ D. Også dette er et helt legitimt politisk valg. Men da blir det amerikanske og ikke norske styrker som blir mest synlige i de norsk-russiske grenseområdene; noe jeg litt upresist har kalt outsourcing.
Og det må vi gjerne gjøre.
Russerne frykter bare at Norge blir springbrett for amerikanske styrker, som fra støttepunkter rundt om i landet raskere og mer effektivt setter Russland under press hver gang det oppstår en krise.
Men da må også det norske samfunnet være innstilt på å ta konsekvensene av dette. For Russland frykter ikke 5,4 millioner nordmenn som knapt nok holder seg med et fredstidsforsvar. Russerne frykter bare at Norge blir springbrett for amerikanske styrker, som fra støttepunkter rundt om i landet raskere og mer effektivt setter Russland under press hver gang det oppstår en krise.
Hvorvidt dette er i norsk interesse, er jeg tvilende til. At det blir mer avskrekking og mindre beroligelse synes imidlertid åpenbart.
