Kronikk
Er forsvarssektoren fanget i en kostbar hengemyr?
Den såkalte «moderniseringen» av forsvarssektoren og tilhørende etater har blitt en evig runddans.
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Forsvarssektoren er ment å være Norges skjold og sverd, bygget for å handle raskt, selvstendig og effektivt.
Likevel finner vi bak fasaden av uniformer og operasjonell beredskap en tungrodd byråkratisk struktur som i økende grad er avhengig av konsulenter for å håndtere sine egne, interne utfordringer.
Kostnaden for denne avhengigheten vokser i takt med byråkratiets størrelse, samtidig som sektorens reelle evne til å agere uavhengig synes å svekkes.
I løpet av de siste årene har forsvarssektoren brukt milliarder på konsulenter, som i teorien skulle styrke organisasjonen, men i praksis ser ut til å gjøre sektoren stadig mer avhengig av eksterne aktører.
Den såkalte «moderniseringen» av forsvarssektoren og tilhørende etater har blitt en evig runddans, der nye konsulentteam erstatter de forrige, uten målbare resultater eller reell læring som forankres internt.
Dyr vaksine mot kompetansemangel
Konsulenter fungerer ofte som en «symbolsk renvasking» av organisatoriske problemer, ved å tilby løsninger som gir inntrykk av effektivitet, men som sjelden løser de reelle utfordringene.
Denne mekanismen er særlig tydelig i Forsvaret, hvor konsulentene har bidratt med overfladiske løsninger som ikke har kurert de underliggende strukturelle utfordringene.
De metodene og dataene som konsulentene baserer sine løsninger på, er ofte innelukket i «black boxes» – utilgjengelig for Forsvaret selv å evaluere og etterprøve.
Et eksempel på feilslått konsulentrådgivning er privatiseringen av renholdstjenestene i forsvarssektoren, anbefalt av Ernst & Young. Forsvaret skulle spare 99 millioner kroner ved å privatisere renholdet.
Argumentasjonene til konsulentene var at renholdere brukte 27,7 prosent av arbeidsdagen på annet enn renhold. Men det konsulentene ikke sa var at renholdernes 27,7 prosent, inkluderte lunsjpause, vikartjeneste for andre ansatte og tilleggstjenester som ble fakturert forsvarssektoren.
Så konsulentenes råd om privatisering, førte til dårlig renhold, stengte bygninger, og store utfordringer knyttet til vikarbruk og sikkerhetsklarering. Til slutt ble det besluttet å tilbakeføre renholdet til Forsvaret i 2023, med en estimert merkostnad på 100 millioner kroner.
Siden 2016 har Forsvaret brukt mer enn fire milliarder kroner på konsulenter innen alt fra organisasjonsutvikling til økonomistyring, med mer enn 700 leverandører. Dette viser hvordan konsulentbruk fungerer som en slags «vaksine» mot kompetansemangel, snarere enn en løsning.
Nok en runde EY
Et av de siste eksemplene på konsulentavhengigheten er Ernst & Youngs engasjement i forsvarssektorens pågående moderniserings- og effektiviseringsprosjekt.
Forsvaret har allerede betalt selskapet nærmere 50 millioner kroner, og taksameteret jobber fortsatt, for å utarbeide en plan for modernisering. Problemet er at dette verken er første, andre eller siste gang forsvarssektoren har 'investert' betydelige midler i konsulenter for lignende oppgaver.
Siden Hermansen-utvalget (1989) har Forsvarsdepartementet vært i en kontinuerlig prosess med å «modernisere» og «effektivisere» sektoren, uten at målene noen gang synes å bli tilfredsstilt.
Langtidsplaner fra de siste tiårene har gjentatte ganger understreket behovet for kostnadskutt, effektivisering og fokusering på kjerneoppgaver – uten at kjerneoppgaver i fred, krise og krig blir kontekstualisert realistisk.
Alle reformene som kommer fra moderniserings- og effektiviserings kravene skal evalueres Men når evalueringene ikke er å spore i offentlige kilder som KUDOS, og de som er mulig å få tak i bærer liten troverdighet, burde ikke Forsvaret bli litt ettertenksomme, og spørre:
«Bygger vi virkelig et sterkere forsvar, eller bruker vi bare mer penger på en avhengighet som svekker vår evne til å lede og handle selvstendig?».
Og dette reiser et fundamentalt spørsmål: Når er forsvarssektoren egentlig moderne og effektiv nok? Og hva er det i strukturen som gjør at man aldri når disse målene?
Når det virker umulig å oppnå en varig forbedring, kan det være et tegn på at hele strukturen må granskes.
Byråkrati og redusert fagmilitær innflytelse
Forsvarets økende avhengighet av eksterne aktører er en del av en bredere trend der byråkratisk kontroll har vokst, mens den fagmilitære innflytelsen er blitt svekket.
Antall ansatte i Forsvarsdepartementet har økt betydelig fra cirka 176 i år 1980 til rundt 419 i 2023, og videre til om lag 624 i år 2024, mens Forsvarets egne årsverk har falt fra over 25.000 til rundt 17.000 i samme periode.
Denne utviklingen reflekterer en økende grad av sentralisering, hvor beslutninger som påvirker forsvarssektorens operasjoner blir tatt utenfor de fagmilitære miljøene.
Denne oppbygningen av byråkrati har ført til en situasjon der beslutninger i forsvarssektoren ofte fattes på bekostning av effektivitet og operasjonell evne.
I et forsøk på å kompensere for denne ineffektiviteten, har man tydd til konsulenter som en «quick fix» for komplekse problemer i forsvarssektoren – en måte å dekke over mangler i styringsstrukturen.
Men med denne strategien vokser kun avhengigheten, mens operativ kompetanse og autonomi svekkes. Resultatet er en sektor som trenger flere konsulenter, ikke færre, og en byråkratisk struktur som koster mer enn den effektiviserer.
McKinsey-rapporten fra 2015 illustrerer dette. Rapporten lovet opprinnelig besparelser på 400 millioner kroner og en reduksjon på 140 årsverk innen utdanning. Disse tallene vokste til slutt til 584 millioner kroner og 349 årsverk, uten at noen av besparelsene ble dokumentert.
Dette kan tyde på at konsulentenes «medisin», moderniserings- og effektiviseringsplanene, aldri var tilstrekkelig syretestet før de ble implementert.
En ekspedisjonssjef i Forsvarsdepartementet uttalte i 2017 at utdanningsreformen ble påbegynt lenge før McKinsey-rapporten, og at konsulentene bare bekreftet det departementet allerede hadde besluttet.
Dette illustrerer hvordan byråkratiet ofte overstyrer operative vurderinger. I tillegg har vi sett hvordan kritiske beslutninger som å flytte ansvaret for materiellanskaffelser fra Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) til Forsvarsmateriell ble gjort uten forsvarssjefens involvering, og hvordan dette forsterker maktforskyvningen bort fra fagmilitær ekspertise.
«Jeg er overrasket over beslutningen. Den baserer seg ikke på en fagmilitær anbefaling og jeg har ikke vært involvert i prosessen som ledet opp mot beslutningen», sa forsvarssjefen.
Denne 'vingeklippingen' av Forsvarets ledelse bidro til å sentralisere makt over anskaffelser til departementet, til tross for at slike prosesser krever operativ forståelse og fagmilitær innsikt.
Det er fort gjort å tenke at denne 'vingeklippingen' er en handling knyttet til Ny Offentlig Styring (NOS), og/eller 'faglige forankrede' konsulentråd. En nylig overføring av ansvaret for driftsanskaffelser fra FLO til Forsvarsmateriell i oktober 2024, forsterker denne trenden om både 'vingeklipping' og tankegodset til NOS.
Trenger vi en ny tilnærming?
Konsulenter har blitt en integrert del av et system der kortsiktige og overfladiske løsninger ofte prioriteres over styrkingen av sektorens interne kompetanse.
Dersom forsvarssektoren fortsetter å stole på eksterne konsulenter for å håndtere sine utfordringer, kan vi risikere at avhengigheten til kortsiktige løsninger vokser ytterligere.
Sektoren står ved et veiskille: Skal vi satse på å utvikle intern kompetanse og bygge en bærekraftig struktur, eller fortsette ned en kostbar vei mot økt avhengighet og ineffektivitet?
Når Forsvarsdepartementet tilsynelatende ikke ser ut til å kunne stabilisere sine målsettinger eller sikre reelle effektiviseringsgevinster, blir det nødvendig å spørre om det er grunnlag for en grundigere undersøkelse av hele styringsstrukturen.
Kan en forskningsbasert tilnærming bidra til å belyse hvorfor sektorens ressursforvaltning og effektiviseringstiltak ikke oppnår ønskede resultater?
Kanskje en slik vitenskapelig gjennomgang kunne avdekke hvor de faktiske styringsutfordringene ligger – og bidra med innsikt i om varig endring er mulig, uten ytterligere byråkratisering og konsulentavhengighet.
For å sikre at forsvarssektoren er i stand til å møte fremtidens utfordringer med styrke, integritet og profesjonell dyktighet, er det verdt å stille spørsmålet: Hva er egentlig den rette medisinen for å løse de strukturelle utfordringene?
Trenger vi en systematisk studie som gransker hele styringsmodellen, for å belyse om sektoren kan håndtere sine oppgaver uten kontinuerlig avhengighet av eksterne konsulenter og økende byråkrati?
Kanskje er det først gjennom en slik grundig undersøkelse at vi kan forstå om en intern løsning er mulig – eller om en administrativ kontrollordning faktisk er den mest realistiske veien videre.
Denne kronikken tar utgangspunkt i kronikkforfatterens akademiske tekst med kildehenvisninger i løpende tekst. Forsvarets forum har lest den akademiske teksten og gått gjennom faktapåstandenes referanser. Disse er fjernet på grunn av leservennlighet.
