«Et opplegg for grenseløs sløsing med fellesskapets midler?»

I 2024 kom Riksrevisjonen igjen med en alarmerende rapport om Forsvaret, men den viktige debatten om hva som kan og må gjøres har uteblitt. Det virker som om alvoret ikke er forstått. Fokus er på bevilgningens størrelse. Natos to-prosentmål skal nås, med god margin. 

«Riksrevisjonen mener at en forutsetning for å nå ambisjonene i den nye langtidsplanen er at sektoren evner å utbedre svakhetene i investeringsprosessene.»

Dette er alvorlig, spesielt sett i sammenheng med forsvarskommisjonens uttalelse:

 «Kommisjonen vil understreke at man ikke kan anbefale et omfattende økonomisk løft uten at det samtidig blir stilt tøffe og kontinuerlige krav til effektiv og ansvarlig ressursbruk».

Nå har Stortinget vedtatt et omfattende økonomisk løft, de årlige bevilgningene vil bli fordoblet, uten at det foreligger noen troverdig plan for mer effektiv forvaltning av bevilgningen. Er dette et opplegg for grenseløs sløsing med fellesskapets midler?

Forbedringer har uteblitt

Forvaltningsproblemer i forsvarssektoren er ikke noe nytt. Riksrevisjonen har flere ganger kommet med sterk kritikk. I 2016 ble ansvaret for materiellprosjektene overført fra forsvarssjefen til den nyopprettede etaten Forsvarsmateriell, direkte underlagt Forsvarsdepartementet (FD). Midlene i sektoren skulle utnyttes bedre.

Men forbedringene har uteblitt. Riksrevisjonens rapport i 2024 er om mulig enda mer nådeløs enn tidligere. Langtidsplanen (2024-36) svarer med å føre ansvaret tilbake til forsvarssjefen, med like «gode argumenter» som da ansvaret ble tatt fra ham i 2016. 

Nyheter

To forsvarsinnkjøp skulle ta tre år - tok 18

Foruten forvaltningsmessige utfordringer må forsvarssektoren mestre en rivende teknologisk utvikling, der den vestlige dominansen utfordres. Nå står ikke Forsvaret lenger overfor Kalasjnikover og improviserte bomber, men avanserte overvåkningssystemer, autonome våpen med lang rekkevidde, hypersoniske missiler og i ytterste konsekvens taktiske kjernevåpen. 

Våpen og ammunisjon er ikke på lager, kostbare plattformer har gått tapt i fredstid og materiell er lagt i møllpose på grunn av personellmangel. Planfastheten har vært svak, mobbing og trakassering svekker omdømmet. Den teknologiske kompetansen innen mange områder er mangelfull. Penger er ikke nok, det må tenkes nytt.

Forsvarskommisjonen påpeker at «mindre vekt på realfag i norsk skole, og nedprioritering av naturvitenskap i de militære utdanningene, har over tid gitt dårlige vilkår for å tenke nytt og utnytte ny teknologi i forsvarssektoren, og spesielt i Forsvaret».

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) ble grunnlagt i 1946 for at Norge ikke igjen skulle bli militærteknologisk akterutseilt. Instituttet ble en formidabel suksess, et nasjonalt senter for atomenergi, operasjonsanalyse, missiler, eksplosiver, elektronikk, kybernetikk, telekommunikasjon, datateknologi, geofysikk og nevrokjemi, med tette forbindelser til verdensledende miljøer i allierte land. 

FFI øvde stor innflytelse på forsvarspolitikken, forskningspolitikken og industripolitikken. Ledelsen viste evne til å konsentrere ressursene faglig og geografisk slik at store oppgaver kunne utfordres og ofte løses. FFI ble «et lite institutt for store problemer». 

Ikke samme rolle

Instituttet spiller ikke lenger den samme nasjonale rollen, selv om det har vokst til over 800 medarbeidere som alle arbeider med forsvarsrelevante problemstillinger. Riksrevisjonens seneste rapport har en rekke henvisninger til arbeider ved FFI, utredninger med anbefalinger som i liten grad har fått gjennomslag hos oppdragsgiver. 

I Langtidsplanen omtales ikke FFI som en uunnværlig ressurs for å bringe skuta på rett kjøl. Eneste konkrete forslag er at instituttet skal splittes opp for å forsterke «små miljøer og enkeltforskere» og skape «regional robusthet i nord». Fra FFIs glansperiode vet vi at økonomisk og faglig handlefrihet, sterk faglig ledelse og geografisk samling er forutsetninger for å lykkes. Nå skal dette ofres for at FFI, med støtte fra dagens instituttledelse, skal bli et distriktspolitisk virkemiddel. 

FFI var ikke representert i en ellers bredt sammensatt forsvarskommisjon. FFIs plass var i sekretariatet. Hva har gått galt, har FFI blitt irrelevant?

Meninger

En føljetong av styringstabber

La oss ta et tilbakeblikk. Omorganiseringen av FFI på midten av 90-tallet var inspirert av «New Public Management». Markedskrefter skulle effektivisere offentlig sektor, det måtte skapes et «marked». FFI skulle selge prosjekter til andre etater i forsvarssektoren. 

Pengene strømmet inn, men styringen av instituttet ble i stor grad overført fra militærteknologisk kreative forskere til tradisjonsbundne offiserer. 

Det ble nærmest umulig å fremme og kjempe for innovative ideer når Forsvaret ønsket mer tradisjonelle løsninger. Prosjektene ble mindre, administrasjonen vokste og antall direktører eksploderte. Dette forfallet understrekes også av forsvarskommisjonen som uttaler at «forsknings- og utviklingsarbeidet i sektoren har et kortsiktig og reaktivt preg».

Forsvarets forskningspolitiske råd

Forsvaret sliter med planfasthet, alle drar ikke i samme retning. Et moderne forsvar vil selvfølgelig bygge på moderne teknologi, autonome systemer vil eksempelvis erstatte bemannede. Det krever ny kompetanse samtidig som gammel kompetanse blir overflødig. Dette skaper selvfølgelig spenninger og inviterer til fraksjonsdannelser. For å styrke sin sak har ofte fraksjonene kjøpt utredninger fra FFI og fått støtte i sine syn. Kunden har alltid rett. Dermed har konflikten levd videre med FFIs støtte til begge sider, et utmerket opplegg for sløsing med tid og ressurser. 

Men ikke nok med det, FFIs styringsorgan var i glansdagene Forsvarets forskningspolitiske råd (FFR) med forsvarssjefen, generalinspektørene, samt næringslivsledere og akademikere. De møtte FFIs ledelse i todagers møte to ganger årlig. Dette var viktig for kontaktskaping, diskusjoner, avklaringer, planlegging og innflytelse. Så ble FFR avviklet. 

I tråd med politiske vinder fikk FFI eget styre med røtter i sivil sektor, men svært begrenset forsvarsspesifikk kunnskap. Administrerende direktør er nå for første gang hentet fra akademia, med sentrale tillitsverv i Norges forskningsråd, men helt uten forhåndskunnskap om Forsvaret. Kontakten med Forsvaret har blitt svekket.

Neste skritt blir å fragmentere forsvars- og sikkerhetsforskningen, under påskudd av at sivil kompetanse er relevant og må tilgjengeliggjøres. Kunnskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har gitt Forskningsrådet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og FFI i oppdrag å utarbeide forslag til «et helhetlig forskningssystem for åpen, skjermet og gradert forskning». 

En rapport foreligger og var tema på Arendalsuka, der et sivilt panel bestående av forskningsministeren, styrelederen i Forskningsrådet, rektor ved NTNU, konsernsjef i NORCE og en representant fra Kongsberg Maritime deltok. Det foreslås opprettelse av et porteføljestyre i Forskningsrådet for å styrke relevant forskning for forsvar, sikkerhet og beredskap og gi sivil forskning tilgang på Forsvarets penger. 

Hvor var forsvarsministeren og ledelsen i Forsvaret? Administrerende direktør i FFI deltok ikke i selve «debatten» og brukte heller ikke sin oppsummering til å minne om bransjeforskningens betingelser, slik de ble utviklet i FFIs glanstid. Derimot konstaterte han at i allierte land er det høye barrierer mellom sivil og militær forskning. Kanskje det er gode grunner for det. 

Leker ikke med sikkerheten

Sikkerheten som omgir forsvarsforskningen er meget streng. Mediene har rapportert om flere tilfeller der personer har mistet sikkerhetsklarering, ikke fordi de har gjort noe galt, men fordi de har relasjoner eller livsstil som gjør dem sårbare. I forbindelse med organiseringen av porteføljestyret brukes slagordet «så åpent som mulig – så lukket som nødvendig», trolig en enorm utfordring under dagens publiseringskultur og sikkerhetsregime. Vi leker ikke med sikkerheten når det ikke er nødvendig. 

Vi har allerede et veletablert regime for gradert forskning. FFI har levd under og videreutviklet dette gjennom 78 år, det er innarbeidet i kulturen, det sitter i veggene. Det er etablert gode rutiner for gradert og ugradert samarbeid internasjonalt og med sivile institusjoner og enkeltforskere i Norge. 

Les også:

Riksrevisjonen om Forsvarets investeringspraksis:

– Sterkt kritikkverdig

Tidlig på 90-tall etablerte FFI prosjektserien BAS (Beskyttelse Av Samfunnet) som fortsatt lever etter å ha studert en lang rekke sivile sårbarheter. Dette arbeidet er lavt gradert eller ugradert, men arbeidet med beskyttelse av kritisk sivil infrastruktur under krig faller selvfølgelig i en annen graderingskategori. 

Aktiviteten ligger i Avdeling totalforsvar som også har hentet inn mange millioner euro fra EU og etablert et stort internasjonalt nettverk. Forskningen har vært spesielt vellykket fordi instituttet, gjennom sin militære forskning, har opparbeidet internasjonal toppkompetanse på konvensjonelle og ikke-konvensjonelle våpen (eksplosiver, kjernevåpen, kjemiske våpen, biologiske våpen og improviserte bomber). 

Disse representerer alvorlig trussel mot sivilbefolkningen og sivil infrastruktur under krig. Anbefalte sivile tiltak bygger på høyt graderte scenarier for hvordan Norge kan bli angrepet, hva som vil være den mest sårbare infrastruktur og hvilke våpen som kan bli brukt. Sivil og militær sektor bygger beredskapen på samme graderte trusselforståelse.

Må samarbeide internasjonalt

I utredninger om Forsvaret vises det til behovet for internasjonalt samarbeid, spesielt deltagelse i Natos science and Technology Organization (STO). Det som ikke nevnes er at den viktigste forskningen foregår nasjonalt eller innenfor en gruppe utvalgte land (ofte bilateralt med USA). 

Forskere inviteres inn på grunnlag av dokumenterte prestasjoner og personlige relasjoner. Informasjon om denne forskningen vil av sikkerhetsmessige grunner vanskelig tilflyte porteføljestyret, selv om resultatene kan være av stor betydning styrets prioriteringer. 

Forskningen internasjonaliseres, listen over ansatte og doktorgradsstudenter ved institutter som kan bli invitert inn i sikkerhetsforskningen, inneholder mange som neppe vil få sikkerhetsklarering. 

Samtidig som kunnskapsministeren står i Arendal og diskuterer om deler av forsvars- og sikkerhetsforskningen skal styres av Forskningsrådet, inviterer Kunnskapsdepartementet til «Rundebord for akademisk samarbeid med Kina: Samarbeid innen næringsrelevant forskning», stikk i strid med PSTs anbefalinger. 

Det er ikke lurt å isolere seg fra Kina, men sikkerhetsforskning i Forskningsrådet er neppe særlig klokt. Dette er et tema norske offiserer bør være opptatt av.

Kronikk

Hva skal vi gjøre med de «svært kritikkverdige» funnene i Riksrevisjonens rapport?

Ukrainakrigen er et militærstrategisk og teknologisk laboratorium. Stridsteknikken endres på grunnlag av dyrekjøpte erfaringer, nye eller modifiserte våpen introduseres raskt. Kreativiteten er stor. Dette kan bare skje i intim kontakt mellom offiserer og teknologer. 

Forsvaret og et bransjeinstitutt som FFI vil kunne utvikle slike relasjonene i et strengt sikkerhetsregime. Det er vanskelig å se for seg det samme med de øvrige miljøer som vil få tildelt midler fra porteføljestyret.

Hvordan inkludere sivil forskning

New Public Management har spilt falitt, forsvarssektoren må bemannes med ledere som ikke trenger markedets incentiver for å gjøre en god jobb. Omfanget av oppdragsfinansiering må reduseres, bevilgningen må økes. En konsekvens av dette vil være at FFI ikke bare gir råd til dem som betaler for dem, men sitter ved bordet der beslutninger fattes. 

FFI driver bred forskning for Totalforsvaret, for flere departementer med ansvar for samfunnssikkerheten ved ulykker, ved terrorisme og i krig. Forskningen foregår innenfor et veletablert sikkerhetsregime som tillater bruk av fagfolk utenfor instituttet. 

Vi har hatt mange akademikere i bistillinger. Ideen om å overføre deler av forsvarsforskningen og samfunnssikkerhetsforskningen til Forskningsrådet er uforståelig, et risikospill med forsvarsevnen som innsats. FFIs styre bør avvikles (et byråkratisk mellomledd) og erstattes med et faglig styre tilsvarende FFR, med høyt sikkerhetsklarerte representanter fra flere departementer. 

Det er selvfølgelig positivt at sivil forskning inviteres inn i forsvars- og sikkerhetsforskningen, men det må skje på Forsvares premisser og under ledelse av dem som kjenner problemstillingene, ikke som en ansvarsfraskrivelse i FD. 

En forsvarlig bruk av milliardene i forsvarssektoren vil kreve at bransjeforskningen revitaliseres, gis større frihet og trekkes lenger inn i beslutningsprosessene.

Les også:

Kronikk

Hvilken kompetanse trenger topplederne i Forsvaret?

Vil ha bedre samarbeid mellom sivile og militære forskere

Norsk verft vil bygge Norges nye fregatter