Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Nylig sendte jeg Riksrevisjonens rapport om forsvarssektorens materiellinvesteringer til en kollega. Kort og talende svarte han «Ja, den har jeg sett, men det var ikke noe nytt der.»
Denne responsen oppsummerer på mange måter det vedvarende problemet i forsvarssektoren med gjentatte rapporter om ineffektivitet, kostnadssprekker og forsinkelser – uten at det skjer betydelige forbedringer.
Riksrevisjonen har nå igjen rettet en kraftig pekefinger mot forsvarssektorens håndtering av materiellinvesteringer. Bedømmelsen om «svært kritikkverdig» forhold er et entydig signal på at situasjonen er alvorlig. Ved kaffemaskinen til Riksrevisjonen, kan en lure på om de egentlig beskriver situasjonen som «helt krise».
Som påpekt av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) sin nyeste rapport handler materiellinvesteringer om langt mer enn bare å kjøpe nytt utstyr. Det handler om å utvikle forsvarsevnen, og dermed vår evne til å beskytte landet.
Det er tydelig at det politiske nivået er frustrert over tilstanden og ønsker endring. Som totalprosjektkoordinator i Hæren for materiellprosjekter mener jeg at vi nå må reflektere rundt hvordan har vi endt opp her, og hvorfor.
Det omvendte militærkuppet
For å forstå de nåværende utfordringene med materiellinvesteringer, må vi spole tilbake til vinteren 1999, da det fant sted flere viktige møter mellom daværende forsvarssjef, general Sigurd Frisvold, og forsvarsminister Eldbjørg Løwer. Disse møtene resulterte i det som senere har blitt omtalt som «det omvendte militærkuppet».
På et orienteringsmøte i Forsvarets overkommando i januar 2000 ble det klart at store endringer var på vei. Forsvarsminister Løwer gjorde det tydelig at hun, og ikke forsvarssjefen, hadde det øverste ansvaret. Denne «kalibreringen» reduserte forsvarssjefens makt fra å være en av de mektigste etatssjefene i staten til å bli en blant mange rådgivere i departementet. (Les mer her).
Det var på dette tidspunktet at det politiske nivået overtok makt og myndighet over styringen av Forsvarets utvikling. Departementet begynte bokstavelig talt å drive store deler av Forsvarets virksomhetsstyring, og med dette fulgte også ansvaret for eventuelle feil og mangler.
Denne endringen kom som en reaksjon på misnøye med Forsvarets evne til å omstille seg etter den kalde krigen. Forsvaret hadde vist seg å være ineffektivt i å tilpasse seg de nye sikkerhetspolitiske realitetene, og behovet for politisk kontroll ble sett som nødvendig.
Til tross for de gode intensjonene, har denne politiske overtakelsen, delegert til departementets byråkrater, ikke ført til noen særlig bedring. Riksrevisjonens rapport peker på at etter omtrent 25 år med forsøk, har ikke Forsvarsdepartementet (FD) forbedret situasjonen. Tvert imot, deres håndtering av materiellinvesteringene beskrives som «svært kritikkverdig».
Man kan lure: Hvis verken FD eller Forsvaret klarer å styre Forsvarets utvikling, hva er da løsningen? For å svare på det må vi først avdekke rotårsakene til problemet.
Rotårsakene
Riksrevisjonens funn beskriver symptomer av et underliggende problem. Ja, store materiellinvesteringer tar ofte lengre tid enn opprinnelig planlagt og det går på bekostning av operativ evne, men hvorfor er det slik?
Det er flere faktorer som spiller inn, men jeg påstår at det viktigste er at planforutsetningene i Langtidsplanene (LTP) ofte ikke holder vann når de treffer virkeligheten.
Ta NH90-helikoptrene som eksempel: Forventningen var cirka fire vedlikeholdstimer per flytime, men det viste seg å være nærmere 50 – altså 15 ganger større. Dette viser hvordan en beslutning som i utgangspunktet virket god, ikke lenger er det når den møter virkeligheten.
Min erfaring fra store prosjekter tildelt til Hæren at de som regel kun er finansiert til rundt 35 prosent av det faktiske behovet. Ambisjonene er langt høyere enn de tildelte økonomiske rammene, noe FFI bekrefter hvert år i sin forsvarsanalyse.
FFI forklarer pent at det ikke er «balanse» mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser – en høflig måte å si at ambisjonsnivået er mye høyere enn det vi har penger til.
De som jobber med prosjekterer, er kjent med trekanten tid-kost-ytelse. Hvis du for eksempel skal bygge et hus og har begrenset med penger, kan du enten ha lav standard eller bruke veldig lang tid. Slik er også tilfelle med Forsvaret.
Langtidsplanene har konsekvent hatt høye ambisjoner, med budsjetter som ikke er i nærheten av å være realistiske. Jeg har hørt kollegaer beskrive at i gjennomføringen av LTP-ene er den økonomiske ubalansen mellom plan og virkelighet på 150 milliarder kroner de første fire årene.
Dette er som å ønske seg en ny Tesla men har et budsjett på 200.000 kroner. Da finner du fort ut at du bare har råd til en brukt Golf eller til å reparere det du allerede har. Man kan forvente at rundt middagsbordet blir det så tildelt kjeft for det «svært kritikkverdige» innkjøpet.
To realistiske valg
Når disse forsvarsplanene treffer virkeligheten, og politikerne ikke bevilger mer penger, har FDs byråkrater bare to valg.
De kan enten redusere omfanget (for eksempel kjøpe færre av det du ønsker – et eksempel er stridsvogner hvor vi skulle ha 80 stykker til å fylle tre bataljoner, men til slutt kjøper vi bare 54 som skal fylle fire bataljoner, som er det absolutte minimum for å oppfylle Nato-kravene og ikke tar høyde for utdanning eller tungt vedlikehold), eller de kan spre de høye kostnadene utover i tid.
Når prosjekter spres utover i tid, blir konsekvensen at prosjekter blir forsinket i forhold til det som opprinnelig var planlagt. Bevis for denne påstanden er, som Riksrevisjonen sier, at 85 prosent av prosjektene er forsinket, i snitt forsinket i fem år, og det tar ofte over 15 år fra et behov oppstår til det er dekket.
En slik tilnærming, hvor ting aldri går som planlagt, gjør det ekstremt vanskelig for Forsvaret, siden alt henger sammen med alt. Eksempelvis har konseptvalgutredning (KVU) for nye kampvogner som ble vedtatt i forrige LTP ligget i over to år i FD uten noe fremgang.
Et eksempel av redusert omfang er kampluftvern og ingeniørvogner i Hæren – kostnadsrammene er ikke store nok til å dekke behovet, og dermed vil brigaden ikke kunne gjennomføre oppgavene forventet av Stortinget og Nato. Når prosjekter drar ut i tid blir det umulig å synkronisere alle faktorer som bidrar til å produsere kampkraft (ofte omtalt som DOTMLPFI).
Jeg mener at rotårsaken ligger i vår manglende evne til langtidsplanlegging, som er svak. En rapport fra Nato måler ulike lands evne til langsiktig planlegging, uten å navngi spesifikke land for å unngå å sette noen i forlegenhet. Jeg har blitt fortalt av mer kompetente kolleger enn meg at Norge scorer i det nederste sjiktet.
Jeg påstår at det er denne svake evnen til langtidsplanlegging som er rotårsaken til problemene beskrevet av Riksrevisjonen.
Hva er da løsningen?
Det er trolig flere tiltak som må til, men jeg mener det viktigste er:
Gjenopprette Forsvarets evne til strategisk tenkning:
En lærer på Krigsskolen forteller meg at de bruker en illustrasjon av noen som får et hodeskudd for å vise kadettene konsekvensen av å nedlegge Forsvarets overkommando og opprette Integrert strategisk ledelse (ISL). Forsvaret mistet evnen til å tenke strategisk da forsvarssjefens strategiske planstab ble plassert i FD. Denne endringen var en varslet katastrofe. Jeg tror vi trygt kan si at prognosen har blitt bekreftet i en lang rekke rapporter, inkludert den nyeste fra Riksrevisjonen. Det er essensielt at forsvarssjefen får tilbake sin evne til å tenke strategisk, og får tilbake rollen som faglig etat med teknisk ekspertise. Dessverre er dette et langt lerret å bleke.
Implementere kapabilitetsbasert planlegging:
Utviklingen av Forsvaret bør baseres på anerkjente metoder og rammeverk. Best praksis i Nato er kapabilitetsbasert planlegging (Capability Based Planning). Dette er en forskningsbasert, analytisk og metodisk tilnærming som gir sporbare resultater. Denne metoden brukes av våre allierte, som vi ofte liker å sammenligne oss med. Disse er også dessverre egenskaper som gjør den upopulær hos enkelte fordi det fjerner muligheten til å styre fra kammerset. Jeg mener imidlertid at dette er den eneste løsningen. FFI bør få metodeansvar for kapabilitetsbasert planlegging og tilrettelegge for gjennomføring av hele prosessen. FFI har allerede et etablert miljø innen dette området som må styrkes.
Forsvaret klarte tydeligvis ikke å håndtere egen utvikling før årtusenskiftet, og Forsvarsdepartementet har heller ikke klart det i løpet av det siste kvart århundre. Kanskje det nå er på tide å gi «nerdene» i FFI en sjanse til å se om de kan hjelpe oss offiserer å gjøre det noe bedre?
Kronikken er skrevet på eget initiativ og er ikke på vegne av kronikkforfatterens arbeidsplass. Den ble skrevet før andre innlegg om Riksrevisjonens rapport, og er ikke ment som et svar på andres innlegg.
