Vil alt bli så meget bedre med tillitsbasert styring?

Forsvarsminister Bjørn Arild Gram har ved flere anledninger i senere tid tatt til orde for en «tillitsreform i Forsvaret». Ifølge statsråden skyldes flere av problemene forsvarssektoren har hatt i senere tid at «gjennomføringsevnen [er] for dårlig, styringen for fragmentert» og at «lederne i Forsvaret» mangler «tillit og myndighet».

Svaret på disse utfordringene ligger ifølge Gram i en styringsreform bestående av fire elementer:

1) En ny ansvarsdeling mellom Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvaret

2) En sterkere lederrolle for Forsvaret overfor de andre etatene i forsvarssektoren

3) At FD skal styre på resultater, ikke detaljer

4) At forsvarssjefens stab skal styrkes for å sikre «nødvendig styringskraft».

Styringsreformen skal ifølge forsvarsministeren «bidra til raskere og bedre resultater med de ressursene som tildeles, slik at vi får økt forsvarsevne.»

Er det nytt?

De som har fulgt med på utviklingen i forsvarssektoren de siste årene vil dels spørre seg hva disse fire punktene faktisk innebærer, dels om dette er noe nytt. Jeg skal komme tilbake til punktene under, men det som umiddelbart fremstår som klart, er at styringsreformen ikke er helt ny.

Årsskiftet 2020-2021 representerte en milepæl. For det første kom overgangen fra Iverksettingsbrev (IVB) til Tildelingsbrev (TDB) som FDs sentrale styringsdokument. Gitt at de har ulik form, er det vanskelig å fastslå hvor forskjellige de faktisk er. Men IVB-ene fremstår som noe mer omfattende og detaljerte enn TDB-ene.

For det andre så årsskiftet en omfattende endring i kapittelstrukturen i forsvarsbudsjettet. Budsjettet for 2020 hadde fortsatt egne kapitler for forsvarsgrenene, Kystvakten og utenlandsoppdrag. Regjering og storting kunne dermed bestemme fordelingen mellom disse.

Fra 2021-budsjettet har disse blitt del av ett stort kapittel, kap. 1720. I 2023 vil det utgjøre over 35 milliarder, eller 47 prosent av forsvarsbudsjettet. Fordelingen mellom de ulike driftsformålene på 1720 er det i store trekk forsvarssjefen som bestemmer. I tillegg har han en avgjørende stemme i bruken av mangfoldige flere milliarder, blant annet til investeringer.

Det er vel tydelige tegn på at det alt i noen år har vært få detaljer og stor tillit i FDs styring av Forsvaret?

Tillit fremfor detaljstyring

Tillitsreform er ifølge Hurdalsplattformen et «av regjeringens viktigste prosjekter […] i offentlig sektor.» Tankegodset som ligger bak, har i stor grad sitt opphav i Danmark. «Tillitsbasert styring og ledelse» retter et kritisk søkelys mot byråkratiet og det som anses som «rødt, dysfunksjonelt byråkrati» – som «red tape».

New Public Governance-tilnærmingen, som tillitsbasert styring er knyttet til, representerer et oppgjør med New Public Management (NPM) som har dominert offentlig forvaltning i mange land i de siste tiårene. Til tross for at «desentralisering og utstrakt lokal beslutningskraft» har vært en ambisjon i NPM, er overstyring og byråkratisering kjernen av kritikken mot tilnærmingen.

Kronikk

Forsvarsevne gjennom mangfold og tillit

Tanken er, som Bård Kuvaas skrev i 2017, «å redusere mål- og resultatkrav som er veldig spesifikke (typisk tallfestede), som perverterer det egentlige formålet, som ikke står i forhold til ressursbehovene og som oppleves som meningsløse og dermed demotiverende».

«Samskapt styring» gjennom dialog er svaret, der målet er «å styrke opplevelsen av mening i styringen.» Byråkratiet skal slik bli «green tape» – grønt, konstruktivt byråkrati som tilrettelegger for at offentlige oppgaver løses på en god og konstandseffektiv måte.

Samskaping fremstilles i litteraturen som et «magisk konsept» – øyensynlig uten ironi. I norsk offentlig forvaltning har tillitsbasert styring blitt den nye gullstandarden. Det er den nye vinen.

Vil det fungere i forsvarssektoren?

Svaret på spørsmålet vet vi åpenbart ikke ennå. Det er imidlertid, i mine øyne, tre forhold som samlet gir grunn til å mistenke at reformen ikke vil gi resultatene forsvarsministeren ønsker. De tre forholdene kan vi kalle historien, demokratiet og personellet.

Historien

Historisk har Forsvaret hatt en sterk og autonom rolle som etat. Samtidig har Forsvaret vært preget av fragmentering, med sterke grensjefer som har utfordret forsvarsledelsens interne styring og ledelse. Tverrprioritering og helhetlig styring har aldri verken vært lett eller nødvendigvis vellykket i Forsvaret.

I 1991-92, da det var åpenbart at Forsvaret sto overfor en krevende omstilling, ble det tatt grep for å bedre styringen av og i Forsvaret. Med bakgrunn i Hermansen-utvalgets tanker om en bedre organisert stat fra 1985, og den generelle innføring av mål- og resultatstyring i norsk offentlig sektor, opprettet FD og Forsvarets overkommando (FO) et prosjekt med navnet Resultatorientert økonomistyring for Forsvaret, eller RØFF.

Et hovedmål var å bruke mål- og resultatstyring for å sikre balanse mellom ressurser på den ene siden og struktur og oppgaver på den andre. Målene FD satte skulle være klare og tydelige og resultatene i hovedsak rapporteres i etterkant. Forsvaret, ved FO, hadde stor frihet i selv å bestemme hvordan målene skulle nås.

Sterk og klar politisk styring

RØFF og andre styringsgrep ga ikke de forventede resultatene. Som Olav Bogen og Magnus Håkenstad konkluderer på side 125 i boken Balansegang: «Den sivile styringssvikten og den fagmilitære autonomien […] hadde gjennom 1990-årene gradvis vokst til et særegent styrings- og forvaltningsmessig problem i forsvarssektoren. Et av de mest konkrete uttrykkene for dette var at etatsstyringen, som etter hvert fungerte i de fleste delene av det sentraladministrative apparatet, ikke virket i forsvarssektoren.»

Basert på erfaringene fra 1990-tallet anbefalte regjeringen et radikalt styringsskifte som del av den storstilte omstillingen som startet med Stortingsproposisjon nr. 45 (2000-2001).

Foruten å slanke ledelsen i Forsvaret, begrunnet regjeringen Stoltenberg I beslutningen slik på side 48: «Den øverste forsvarsledelsens evne til strategisk planlegging, ledelse, styring og kontroll må forbedres. Dette vil bidra til å unngå at Forsvaret i framtiden igjen ender opp i en krise tilsvarende dagens.» Sterk og klar politisk styring måtte til i en forsvarssektor der motstanden mot omstilling var sterk.

Sammenslåing og reform

Stortinget besluttet den 14. juni 2001 at politisk og militær ledelse, FD og FO, skulle slås sammen. Den nye Integrert strategisk ledelse (ISL) så dagens lys i august 2003. Forsvarsstaben (FST) ble forsvarssjefens utøvende organ for gjennomføring av beslutninger fattet i FD.

Reformen endret ifølge Bogen og Håkenstad «utvilsomt […] selve grunnpremissene for omstilling sammenliknet med situasjonen i 1990-årene». Det «ble mulig med mer toppstyrte prosesser også i forsvarssektoren». Mål- og resultatstyring forble styringsinstrumentet, men beslutninger om hvordan mål skulle oppnås ble i langt større grad fattet i FD.

ISL møtte mye motstand og ble over tid svekket. Styringen ble gradvis mindre detaljert. Som Rolf Tamnes skriver begynte ISL «å forvitre tidlig. Etter tjue år minner styringsmodellen mye om ordningen på 1990-tallet.»

Et ofte nevnt ankepunkt er årsverksstyring. FD har ikke styrt Forsvaret på årsverk siden 2006, og i den grad det har skjedd på enkeltområder og unntaksvis, har det i hovedsak vært på bakgrunn av beslutninger i Stortinget.

Når sjef Kystvakten klager på at han mangler 30 årsverk og Forsvarets forum spør forsvarsministeren om hvorfor det er slik, er det en misforståelse. Fordeling av årsverk er det i all hovedsak forsvarssjefen som styrer.

På dette området er det derfor vanskelig å se hva Grams nye «ansvarsdeling mellom FD og Forsvaret» vil innebære i praksis, eller hvilke «detaljer» FD skal slutte å styre på.

En grunnmur og viktige forutsetninger i endring

Mål- og resultatstyringen under ISL forvitret mot den løsere styringsformen som mislykkes på 1990-tallet. Tillitsbasert styring fremstår å ville ta steget tilbake fullt ut.

Apostlene for tillitsbasert styring vil nok benekte dette. Grunnmuren er imidlertid unektelig den samme: Overordnet departemental styring av en sterk og autonom etat. Som tillitsbasert styring la mål- og resultatstyring vekt på å framfostre en resultatkultur der etatene, som nevnt, hadde stor frihet til å vurdere hvordan mål skulle nås.

Om noe som åpenbart ikke lyktes på 1990-tallet skal lykkes i dag, må viktige forutsetninger ha endret seg. Kanskje vil vektleggingen av styringsdialog, samskapningen av styring, gjøre alt så meget bedre? Kanskje er Forsvaret mindre fragmentert og motstanden mot omstilling mindre? Kanskje er Forsvarets ledelse bedre organisert og har mer og riktigere kompetanse? Dette siste kommer jeg tilbake til.

Historien taler uansett ikke for at tillitsbasert styring har særskilt gode forutsetninger for å lykkes i forsvarssektoren.

Nyheter

Stortinget vedtar endringer i forsvarsloven

Demokratiet

Et annet, viktig grep som ble tatt da den store forsvarsreformen startet i 2001, var å endre praksis fra å legge frem langtidsplaner for Stortinget i form av meldinger, med St.meld. nr. 22 (1997-98) som den siste, til å bruke proposisjoner.

Et sentralt mål med endringen var å søke å sikre at Stortinget fulgte opp langtidsplaner gjennom nødvendige bevilgninger, ved å få de folkevalgte til å vedta sentrale deler av planen og en helhetlig videreutvikling av Forsvaret.

Dette ble tatt lengst i Innst. S. nr. 232 (2001-2002) om langtidsplanen for 2002-2005, der romertallsvedtak II fastsatte en budsjettramme på 118 milliarder kroner for perioden. Romertallsvedtaket skulle imidlertid raskt vise seg ikke å holde som politisk binding for årlige budsjetter.

Tross erfaringene med stort gap mellom ressursforutsetninger og årlige budsjetter tidlig på 2000-tallet, vil tilhengere av å bruke proposisjoner hevde at de over tid har vært viktige. Fra og med langtidsplanen for perioden 2009-2012 har bevilgningene til forsvarssektoren i all hovedsak samsvart med forutsetningene i langtidsplanene.

Trønderbrigaden

Å bruke proposisjoner har imidlertid en annen effekt, nemlig å åpne for at Stortinget selv fatter beslutninger. Dette fikk et ekstremt utfall i første runde. I Innst. S. nr. 342 (2000-2001) plusset Stortinget på strukturen foreslått i Stortingsproposisjon nr. 45 med blant annet en mobiliseringsbrigade, Brigade 12 eller Trønderbrigaden, men uten å ta nødvendig høyde for dette på ressurssiden. Kort fortalt førte dette til en uholdbar situasjon og behov for en ny langtidsplan alt året etter. St. prp. nr. 55 fikk navnet «Gjennomføringsproposisjonen».

Stortingets beslutningsvilje ga seg langt mindre dramatiske utslag i årene som fulgte. I 2020 meldte imidlertid problemstillingen seg igjen. I tråd med den nye styringsmodellen som holdt på å bli innført, foreslo regjeringen våren 2020 kun to romertallsvedtak i Prop. 62 S (2019-2020). Til sammenlikning hadde de foregående langtidsproposisjonene, Prop. 73 S (2011-2012) og Prop. 151 S (2015-2016), henholdsvis seks og elleve forslag. Mangelen på konkrete forslag til vedtak var et hovedanliggende bak beslutningen i Innst. 334 S (2019–2020) om å «sende Prop. 62 S […] tilbake til regjeringen».

Regjeringen prøvde igjen med Prop. 14 S (2020-2021) høsten 2020. Antallet romertallsvedtak var nå økt til åtte. Stortinget svarte denne gangen med å fatte hele 26 romertallsvedtak i Innst. 87 S (2020–2021).

Begrenset detaljstyring og stridsvogner

Et av vedtakene, nummer XIII, påla regjeringen å etablere ti nye spesialiststillinger i Cyberforsvaret. Å pålegge Forsvaret å opprette ti konkrete stillinger er stikk i strid med prinsippene for tillitsbasert styring. Stortinget så åpenbart ingen grunn til å la sin detaljstyring begrenses av disse.

Distrikts- og industripolitiske interesser har lenge vært viktige i norsk forsvarspolitikk. Om regjeringen (mot formodning, særlig med en forsvarsminister fra Senterpartiet) skulle vise til tillitsbasert styring som argument for ikke å kunne ta hensyn til slike interesser, vil Stortinget sørge for det.

Forsvarsministerens raske uttalelse om at han ikke aksepterer forsvarssjefens «private anbefaling» om ikke å gå videre i anskaffelsen av nye stridsvogner, fremstår som et tegn på at regjeringen ei heller vil la alt fagmilitært ligge til forsvarssjefen.
For spørsmålet om Forsvaret trenger stridsvogner eller ikke, må vel være et fagmilitært spørsmål?

I en sektor som forsvarspolitikken der en rekke, tunge politiske interesser gjør seg gjeldende, kompliserer demokratiet forutsetningene for at tillitsbasert styring skal fungere.

Les også: Det norske forsvaret er på feil kurs.

Personellet

I ISL-modellen lå det et større behov for kompetanse i FD. Med tillitsbasert styring skyves ansvar og dermed kompetansebehov ned til etatene, og særlig Forsvaret som den største. Behovet for en styrking av forvaltningskompetansen og -evnen i Forsvaret er tydelig i forsvarsministerens fjerde punkt, om styrking av forsvarssjefens stab. Logikken i den nye styringsmodellen er med andre ord at FD må reduseres og FST styrkes. Men blir det slik?

I desember 2021 kunne Aftenposten i et intervju med forsvarssjef Eirik Kristoffersen opplyse om at som del av innsatsen for å «slanke vårt byråkrati» skal «Forsvarssjefens egen stab på 230 […] kuttes med 40 prosent.» Sjefen for FST, Elisabeth Natvig, kom våren 2022 med en liknende uttalelse.

Dersom forsvarssjefen fortsatt mener alvor med dette, og at det i tråd med tillitsbasert styring er han og ikke forsvarsministeren som skal bestemme, kan vi altså ende opp med et FST med kun om lag 150 ansatte. Disse 150 skal stå for ikke bare den daglige, men i langt større grad også den strategiske og langsiktige styringen av Forsvaret. Er det nok? Det er vanskelig å si.

Noe som ikke rimer

Om man teller antall ansatte i alle sentrale staber i forsvarssektoren kommer man til omtrent like mange som i sin tid arbeidet i FO, det vil si om lag 1400. Samlet sett bør det altså være mer enn nok «stabskapasitet». Som nevnt er imidlertid Forsvarets historiske erfaring at sterke, desentraliserte staber er en del av problemet. Tverrprioritering og helhetlig styring blir ikke enklere.

De omlag 400 ansatte i Forsvarsdepartementet skal med noen unntak, som å utvikle norsk sikkerhetspolitikk, kun stå for overordnet styring – samskaping – basert på dialog om effekt- og resultatmål. Noe rimer ikke helt.

Hva med kompetanse? Det er på flere vis langt viktigere enn antall. Med godt kompetente FST-ansatte vil 150 kanskje holde. Uten kompetanse vil selv 1400 feile.

Nyheter

Venter offisermangel: Flere utdannes denne våren

Militært ansatte uten forvaltningskompetanse

Det er mange offiserer og spesialister i Forsvaret som har både formell utdanning og årelang erfaring innen forvaltning. Særlig i Sjøforsvaret har forvaltningsfaget tradisjonelt stått sterkt. Problemet er at det også er mange militært ansatte som ikke har slik bakgrunn, men som tross det ofte roteres inn og ut av stillinger som krever forvaltningskompetanse.

Offiserer bytter ofte stilling etter en beordring på tre til fem år, gjerne til noe helt annet enn de gjorde i forrige stilling. For ansettelse i de fleste stillinger vektlegges fagmilitær kompetanse og erfaring. Som oftest er det viktig og riktig. I andre tilfeller mindre så.

For å ta kun ett eksempel har det aldri vært noen som helst krav til akademisk kompetanse for å få ansettelse som rektor på Forsvarets høgskole.

Hyppige stillingsbytter medfører at det er litt tilfeldig hva slags kompetanse FST vil ha innen ulike fagfelt. I en periode kan ansvarlig for økonomistyringen være en durkdreven forvalter med en MBA fra Harvard, i neste en som har vært spesialstyrkenes absolutt tøffeste operatør, men som sliter litt med tall.

«Nødvendig styringskraft»

Svendsen-utvalget som la frem sin rapport i juni 2020, hadde som en sentral del av sitt mandat å vurdere hvorvidt Forsvaret kan tjene på økt bruk av sivil kompetanse både i ledelse og organisasjon. Utvalget konkluderte med at det kan Forsvaret. Kun en fjerdedel av de ansatte i FST er i dag sivile.

Berit Svendsen trekker i en nylig kronikk frem «troen på at militær kompetanse er tilstrekkelig for å forvalte tunge fagområder, som teknologi», som ett av hovedproblemene ved kompetanseforvaltningen i Forsvaret.

Det er meg kjent intet som tyder på at Forsvaret har tenkt å ta grep for håndtere utfordringen med forvaltningskompetanse, som å ta innover seg Svendsen-utvalgets anbefalinger. FD har dessuten, i tillitsstyringens ånd, øyensynlig skrinlagt alle ambisjoner om å pålegge Forsvaret noe i denne retning.

For at tillitsbasert styring skal fungere, må etatsledelsen ha «nødvendig styringskraft» – først og fremst i form av riktig kompetanse, men også nok personell – slik forsvarsministeren hevder. Det er uklart om forsvarssjefen er enig.

Det er med andre ord også spørsmål knyttet til personellet som bør kaste skygger over forventningene til at tillitsbasert styring skal fungere i forsvarssektoren.

Kronikk

Trenger Forsvaret moralsk opprustning?

Hvor går vi?

Som antydet var et grunnleggende problem på 1990-tallet at mål- og resultatstyring ikke fungerte i forsvarssektoren – til forskjell fra andre deler av norsk offentlig sektor. Spørsmålet er om det er grunn til å anta at den igangsatte tillitsreformen, som har grunnleggende likehetstrekk med tilnærmingen på 1990-tallet, vil fungere bedre.

«Tillitsreformen» forsvarsministeren har lansert, fremstår som uklar når man går inn i de fire hovedelementene i reformen. Hva konkret betyr en «ny arbeidsdeling mellom FD og Forsvaret»? Innebærer «en sterkere lederrolle for Forsvaret overfor de andre etatene i forsvarssektoren» at de sistnevnte ikke lenger skal fungere som selvstendige etater? Hvilke «detaljer» – herunder stortingsvedtak – er det FD ikke lenger skal styre på? Hvordan ser forsvarsministeren for seg at FST skal få nødvendig forvaltningskompetanse og «styringskraft»?

Hvordan skal den øverste ledelsen i sektoren se ut fremover? Vil «ansvarspulveriseringen» som brukes som et sentralt argument for å innføre tillitsbasert styring, faktisk overkommes? Med andre ord: Vil forsvarssjefen tvinges til å gå om tilliten brytes?

Lakmustesten på reformen vil uansett være om det snart vil la seg dokumentere tydelig forbedret resultatoppnåelse, økt gjennomføringsevne, herunder av politiske vedtak, og ikke minst «økt forsvarsevne». Kommende riksrevisjonsrapporter vil gi en indikasjon.

For å bruke Kåre Willochs ord, vil alt nu gå så meget bedre med tillitsbasert styring? Som forsvarsansatt lurer i hvert fall jeg.