Kronikk
Ukrainas vestlige støttespillere kan deles i seks forskjellige grupper
Vi kan ikke bare konsentrere oss om å forstå våre motstandere. Vi må også forstå våre allierte – alle sammen av dem.
Publisert
Sist oppdatert
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Ukraina-krigen har pågått i over ett år, og mange kommentatorer har understreket at Vesten står samlet bak Ukraina. Det er reelle grunner til å være fornøyd med vestlig samarbeid. Vi har for eksempel sett et Tyskland som har greid å begrense energiavhengigheten av Russland i rekordfart.
Alt i alt hevder britiske Royal United Services Institute (RUSI) at Ukraina har fått hele 48,5 milliarder amerikanske dollar i hjelp, en sum som nesten tilsvarte hele det russiske forsvarsbudsjettet i 2022. Samtalene i større koordineringsmøter som Natos møte i München og Ramstein-møtene gir også positive inntrykk. Men, det er betydelige forskjeller i det europeiske sikkerhetsnettverket som består av Nato- og EU-medlemmer.
Som bemerket av RUSI er bilateralisme med tanke på sikkerhetssamarbeid i Europa mer og mer viktig innenfor rammen av multilaterale institusjoner som Nato og EU. Vi ser helt klare undergrupper av land som agerer relativt likt innen det vestlige alliansesystemet. Dette påvirker både vår politikk overfor Ukraina, overfor Kina, og status og prestisje innenfor alliansenettverket.
Seks forskjellige grupper
Vi kan dele opp Ukrainas vestlige støttespillere i seks forskjellige grupper, definert av både retningen på diplomatisk aktivitet, militær støtte per capita og folkelig og politisk støtte til aktiv hjelp til Ukraina. Gruppene har ganske forskjellige måter å forholde seg til Ukraina-krigen på.
Vi har først en gruppe som ser Ukraina-krigen som en essensiell krig, som er villig til å gi utstrakt støtte til Ukraina, og har gjort det fra et tidlig tidspunkt i krigen. Disse landene gir ikke bare fra militære lagre, men fra utstyr som brukes av sine egne stående styrker, og de gir de største bidragene målt i andel av bruttonasjonalprodukt. Landene anerkjenner også viktigheten av å holde USA i Europa, og er villige til å ta sterkere avstand til Kina for å markere solidaritet med USA, og et normativt fellesskap med USA. Vi kaller denne gruppen haukene, et flertall av landene er lokalisert i Øst- eller Nord-Europa.
USA inngår i en gruppe for seg selv, som vi kan kalle geopolitikeren(e). USA har en rolle som, på grunn av forsvarsindustrien sin, ikke kan overgås av noen andre aktører i verden, og støtten har vært meget viktig for Ukraina. Landet leder Ramstein-gruppen som har vært avgjørende for å få andre mer nølende land, som Tyskland, til å bidra. Men, USA har allikevel vært forbausende tilbakeholdende i støtten til det som i dag er en industriell storkrig, der hvor partene forbruker store volum av ammunisjon, liv og utstyr.
Lagerbeholdningene til USA er fortsatt gigantiske, og i forhold til størrelsen på lagerbeholdningene og industriell kapasitet er det en ganske begrenset del som blir gitt. Støtten er offentlig omdiskutert, og det sikkerhetspolitiske fokuset er egentlig på Kina, ikke på Russland og Ukraina.
Den tredje gruppen kan vi kalle duene. Gruppen inneholder viktige land som Tyskland og Frankrike. Alt i alt har landene gitt begrenset og nølende støtte i forhold til potensialet som både produksjonskapasitet og økonomi skulle tilsi. Gruppens støtte til Ukraina har økt over tid, men er ikke så viktig som mange skulle tro, og økningen har noen ganger vært et resultat av økt press fra medlemmer av de to ovennevnte gruppene. I tillegg ser vi en utstrakt skepsis til den amerikanske linjen ovenfor Kina.
Den fjerde gruppen kaller vi pragmatikerne, en gruppe som består av land med en relativt pragmatisk tilnærming til Ukraina-krigen, men som har kommet med relativt store bidrag til Ukraina over det siste året, og har en viss kapasitet til å gi støtte. Det kan synes som det er verdien av europeiske institusjoner og til dels status som driver støtten til Ukraina snarere enn et mer prinsipielt engasjement, og at nasjonal interesse er viktig er viktig for typen støtte.
Den femte gruppen er medianerne. Medianerne har lagt seg cirka på «midten av treet» når det gjelder støtte til Ukraina, og har ofte pro-russiske politikere i relativt høye posisjoner, men disse politikerne har blitt svekket av Ukraina-krigen.
Den siste gruppen kan vi kalle skeptikerne, som i utgangspunktet føler seg litt fanget av Ukraina-krigen og vestlige institusjoner, og som i utgangspunktet vil ha et godt forhold til Russland. Velkommen til europeisk og nord-amerikansk politikk.
Haukene
Haukene bruker en relativt stor del av bruttonasjonalproduktet sitt på militær hjelp til Ukraina. Estland, Latvia, Litauen, Polen, Bulgaria, Norge, Storbritannia, Slovakia, Danmark, Nederland , Tsjekkia og Sverge er på verdenstoppen i militær hjelp til Ukraina sett i forhold til folketall og størrelsen på økonomiene. Men alle disse landene er ikke helt likeverdige.
Polen og de baltiske statene begynte å gi tunge våpen som stridsvogner lenge før resten av Nato, og har fortsatt gitt flere stridsvogner enn både USA og Tyskland. Tsjekkia, Baltikum, Slovakia, Bulgaria og Polen har vært ekstremt viktige for den tidlige etterforsyningen av våpen til Ukraina, og det tok hele syv måneder før USA kom opp på et likt nivå som disse landene.
Disse landenes utstyr, russiskprodusert, var og er veldig viktig for etterforsyningen av den fortsatt hovedsakelige russisk-utstyrte ukrainske hæren. Polen og Storbritannia har også vært meget viktig for å ekspandere Vestens våpenstøtte. Polen satte for eksempel et ultimatum til Tyskland om forsyningen av stridsvogner til Ukraina. Polen truet med å gi tyske stridsvogner sammen med andre Nato-land, uansett om de fikk sluttbrukergodkjenning eller ikke fra tysk side.
Polen har også økt styrkestrukturen til 300.000 mann og er på god vei til å bli Natos kanskje sterkeste landmakt etter USA og Tyrkia gjennom sine varslede innkjøp. Storbritannia, selv om de er en mye svakere landmakt enn Polen, tok også en ledende rolle i å levere utstyr og diplomatisk støtte til Ukraina. Britisk støtte satte press på både til USA og Tyskland ved å gi tunge Challenger II-stridsvogner. Storbritannia var også veldig tidlig ute med støtte, både militært og diplomatisk til Ukraina, og eksstatsminister Boris Johnson ble personlig populær i Ukraina.
Gruppen inneholder også hele Baltoskandia, både Norden og Baltikum. Baltiske land har også vært pådrivere i prosesser rundt å få større støtteprogram fra EU og Nato. Estlands statsminister Kaja Kallas var for eksempel en veldig aktiv og viktig pådriver for EUs én million shell-program, som kan bli veldig viktig for ukrainsk krigføring. Norge ligger med en lovet bilateral bistand på 0,4 prosent av BNP. Det betyr at Norge er blant topp syv-landene i verden med denne typen bistand.
Selv om de skandinaviske landene ikke har fungert som pådrivere i like stor grad som Baltikum, Polen, Storbritannia og Tsjekkia og Slovakia, gjør størrelsen på støtten til Ukraina sammenlignet med vår befolkningsstørrelse og vår retorikk rundt Ukraina, det naturlig å plassere Norden blant haukene. I gruppen av hauker ligger også Tsjekkia og Slovakia som har gitt mye tungt utstyr ganske tidlig i konflikten og har vært viktige for Ukraina, og også Nederland.
Polen, Tsjekkia og Slovakia har vært veldig viktige for artillerigranatforsyningen til Ukraina. haukene har solid støtte i sine egne befolkninger. Militærhjelp til Ukraina er populært i forhold til meningsmålinger, selv om Tsjekkia og Slovakia er unntak. Landene er også de som er mest villige til å sende våpen fra deres egne stående avdelingene og lagre til Ukraina. Mange av landene er med i ad-hoc-gruppen Joint Security Force, som har blitt et slags fellesfora for disse landene. Prestisjen og innflytelsen er økende, og gruppen er også kjennetegnet i en tiltagende villighet til å diskutere en mer aktiv politikk for å demme opp for kinesisk innflytelse, spesielt etter at Ukraina-krigen brøt ut. Dette kan komme av et ønske om å holde USA med Europa.
Duene
Duene er forholdsvis sterke europeiske makter i Vest-Europa. De er tidligere stormakter med latente ressurser, som gjør at i hvert fall én av dem, Tyskland, fort kan bli en stormakt igjen hvis viljen er der. Det er den riktignok kanskje ikke. Tyskland har i kraft av sin befolkning, sitt teknologiske nivå og sin økonomi en mulighet til å balansere Russland i militær slagkraft alene, men er ikke i nærheten av å gjøre det i dag.
Frankrike og Tyskland var begge trege med å gi militær hjelp. Tyskland var så passive at forholdet til Ukraina ble anstrengt, og noe av denne spenningen er fortsatt til stede. Tyskland er i dag en stor giver til Ukraina, tredje størst i absolutte tall, og har kraftig økt sin støtte. De kan noen ganger undervurderes fordi de også gir såkalt «sirkelstøtte» («Ringtausch»), der våpen blir gitt til andre Nato- og EU-land for at disse skal kunne gi eldre våpen til Ukraina.
Volumet av slik støtte er likevel lavt og volumet på de totale leveransene til Ukraina i forhold til størrelsen på økonomien og befolkningen til Tyskland er begrenset. Tyskland kommer ganske langt ned på listen over givere hvis man ser på befolkningsstørrelse og økonomi, både med tanke på ren militær hjelp og bistand. Selv om Tyskland har annonsert et «Zeitwende», er forsvaret ikke stort nok til å sende større avdelinger til Polen og Romania slik som USA gjør, og landet bidrar i mindre grad til Natos avskrekkingsstrategier enn det størrelsen skulle tilsi.
Frankrike minner på mange måter om Tyskland, og har vært skeptiske til å sende våpen. Landet har også en så liten stående hær at man har lite å sende fra lagrene sine. Investeringene til Tyskland og Frankrike i eget forsvar dreier seg foreløpig mest om å kompensere mangeårig underfinansiering snarere enn en reell økning, og Financial Times anslår at selv en reell gjenoppbygging kan ta så lang tid som et halvt århundre. Som sikkerhetsforskeren Benjamin Talis hevder, mangler det på ambisjonene med hensyn til egen forsvarsevne.
Den gamle fransk-tyske aksen i EU har blitt sett på som naiv med tanke på Ukraina og ettergivende overfor Kina. Man ser forholdet til Kina som viktig og er ikke nødvendigvis villig til å følge USAs forsøk på å frikoble kinesisk økonomi fra Vesten i større grad.
I Tyskland er riktignok regjeringen splittet. De Grønne og Fridemokratene ønsker omfattende militær hjelp, sosialdemokratene er mer tilbakeholdne. Statsminister Scholz ønsker et nærmere forhold til USA, men er også fanget av sin egen politiske virkelighet. Selv om det er tegn på at Tyskland kanskje kan skjerpe politikken mot Kina, er både Tyskland og Frankrike duer i forholdet til Kina i dag. Frankrike fokuserer fortsatt på fredsløsninger. Prestisjen til gruppen, og til den mektige gamle Paris-Berlin-aksen har svekket seg i EU-systemet som følge av Ukraina-krigen.
Geo-politikeren
USA er den sterkeste makten i det europeiske sikkerhetsnettverket og er i dag den eneste fullt ut effektive garantisten for europeisk avskrekking med sine atomvåpen, sine store konvensjonelle lager, og gjennom størrelsen på hærstyrkene sine. Gjennom sin deployering av deler av 82 luftbårne divisjon og 101 luftangrepsdivisjon langs Natos østgrense viste landet muskler i lys av Russlands invasjon, som andre vestlige land skulle kunne gjøre med hensyn til størrelse, men som de ikke kan på grunn av liten styrkestruktur.
USA har også, som forventet, tatt ledelsen i koalisjonsbyggingen. Men USA er mer reservert rundt Ukraina-krigen enn mange observatører hevder. For det første er volumet av amerikansk hjelp til Ukraina begrenset i forhold til amerikanske lager. USA gir ikke så det svir, slik som haukene. De gir så det ikke merkes noe særlig for dem selv. USA har for eksempel gitt 31 M1A1 Abrahams stridsvogner, av sin lagerbeholdning av 3500 stridsvogner.
Dette gjelder også tallene for det våpensystemet USA har gitt mest av, de effektive M777 155 mm felthaubitsene. Antallet overførte felthaubitser etter ett år, 150 stykker, er relativt moderat med hensyn til det Ukraina trenger og det USA har. Selv om det har vært mye snakk om at Ukraina beveger seg over på Nato-våpen er Ukraina fortsatt, når det gjelder stridsvogner, ballistiske missiler, luftvernsystemer og jagerfly, i hovedsak utstyrt med utstyr av russisk opprinnelse.
Dette betyr at både amerikansk og vestlig hjelp i forhold til viktig etterforsyning av ammunisjon for artilleri og anti-luftvernsystemer ikke kan fullt ut kompensere for ukrainsk ammunisjon-mangel, med unntak av noen land blant haukene og medianerne som fortsatt har russisk utstyr, men der lagrene også begynner å tømmes.
Amerikansk utstyr, noen ganger beregnet på ekspedisjonskrigene i perioden 2001 til 2021, blir fort slitt ut.
I det hele tatt har amerikansk støtte til Ukraina vært preget av svakheter ved «just in time»-systemet som amerikanerne har basert seg på, av byråkrati og egeninteresse der egne lagerbeholdninger blir vektlagt. Dette dels på grunn av at amerikanske politikere betrakter Kina som en større trussel enn Russland. Det virker også som at amerikanernes krigstretthet er begynt å sette inn, på republikansk side, det er en anti-krigsfløy i det republikanske partiet, men vi har også sett at republikanernes potensielle presidentkandidater som Ron DeSantis og Donald Trump har moderert sin anti-krigsretorikk over de siste månedene. Allikevel, sistnevnte antyder at han har til hensikt å forhandle frem en løsning og at USA burde begrense støtten for å unngå krig.
Helt til venstre i det demokratiske partiet har Alexandra Ocasio-Cortez møtt motbør for hennes støtte til Ukraina, og det er tegn på at tvilen om støtten nå løper inne i de mer sentrumsorienterte delene av demokratene. USA gir kanskje for lite volum for å kunne avgjøre krigen i dag, og det synes ikke som om omfanget kommer til å øke. Det er viktig å merke seg at amerikanerne er klare i sine strategi-dokumenter. For USA er Kina, og ikke Russland og Ukraina, viktigst med tanke på sikkerhet.
Medianerne
Medianerne er lokalisert på midten av medlemmene i det europeiske sikkerhetsnettverket i støtte til Ukraina-krigen. Hellas for eksempel har gitt Ukraina viktige kjernekapasiteter, inkludert 41 BMP 1-stormpanservogner. Ved at Hellas også opererer russiske s300-plattformer, står de i en særstilling rundt å etterforsyne Ukraina med russiskproduserte antiluftskytsmissiler, som Ukraina holder på å gå tom for.
Men Hellas holder igjen, delvis fordi de er redd for trusselen fra et annet Nato-medlem, Tyrkia. Kroatia har levert viktig utstyr, men har en pro-russisk president, som står i opposisjon til en pro-ukrainsk statsminister. Presidenten er ikke så politisk viktig som statsministeren, så Kroatia fortsetter å gi våpen. Bulgaria har hatt en situasjon som likner Kroatias, der man har hatt en pro-russisk president og deler av opposisjonen er pro-russisk, men her har tiden etter invasjonen av Ukraina aktivt svekket den pro-russiske siden.
Belgia og Irland faller på mange måte inn i samme kategori som Hellas, Kroatia og Bulgaria, bare med en litt mindre dramatisk intern dynamikk, landene har valgt å legge seg midt på treet i forhold til støtten til Ukraina, i begge land har det vært en moderat svekkelse av Russlands interesser. Irland vurderer sin egen nøytralitet i forhold til Nato, og belgiske høyrepopulister distanserer seg fra Russland.
Canadas store volum av pansrede personellkjøretøy som har blitt gitt til Ukraina har ofte gått under radaren hos journalistene. Canada var en pioner i arbeidet for å støtte Ukraina gjennom operasjon UNIFIER, der Canada gikk inn og trente ukrainske styrker så tidlig som i 2014. Landet er også viktig for Ukrainas nisjekapasiteter, og er det sjette største landet med tanke på total støtte til Ukraina, men ligger etter haukene i total militær støtte, og har et lite forsvarsbudsjett.
Pragmatikerene
Pragmatikeren er egentlig ikke så interessert i Ukraina-krigen, men har en egeninteresse i å opprettholde de europeiske sikkerhets institusjonene, og er i noen tilfeller interessert i status og økonomiske interesser. To av landene i gruppen (Italia og Spania), har sterke koalisjonspartnere i regjeringen som har gått imot våpenstøtte til Ukraina. Tyrkia er en viktig blokadebryter i sanksjonsregimet mot Russland, men også en viktig våpenleverandør til Ukraina.
Både Italia, Tyrkia og Spania har levert meget viktige våpensystemer til Ukraina. Befolkningsflertallet i Italia er imot hjelpen til Ukraina, og for en populistregjering er det vanskelig å forholde seg til et slikt flertall. Italias nasjonale interesse er mest fokusert på Middelhavet og Libya. Men for statsminister Meloni har det vært viktig å posisjonere seg som en lojal partner i de europeiske institusjonene og sikre italiensk innflytelse i EU og stabile EU-overføringer til Italia. For henne har dette betydd en pro-ukrainsk politikk. Men hun har problemer med en av sine egne partnere: Silvio Berlusconis Forza Italia, som er relativt russisk-vennlig.
Spania og Portugal følger til dels Italias eksempel. Spanias folk er mindre splittet enn Italia. Men slik er det ikke i politikken, en del av regjeringskoalisjonen, venstre-partiet PODEMOS, er imot den aktive støtten til Ukraina. Spania er langt unna Ukraina, og avstanden kan ha spilt inn på Spanias relativt begrensede rolle i konflikten, selv om landet har gitt tyngre utstyr, opptil ti Leopard 2-stridsvogner. Portugal har uttrykt at de kan ta en aktiv rolle i å overbevise ikke-europeiske land om Nato/EUs linje i Ukraina, og ser på sine tidligere koloniale bånd til Afrika som de hevder kan utnyttes for å styrke Nato/EUs linje i Ukraina.
Tyrkia har av mange nesten blitt sett på som russisk alliert, dette på grunn av at landet holdt økonomien sin åpen for Russland, sikret Russland adgang til internasjonale elektroniske betalingssystemer (selv om dette ble begrenset over tid) og at president Erdogan mottok russiske statsledere lenge etter at resten av de europeiske statene stengte for slike besøk. Tyrkia er i dag også mer avhengig av russisk olje enn andre medlemmer av det europeiske sikkerhetsnettverket.
Men en oppfatning av Tyrkia som Russlands venn er misvisende. Før krigen var Tyrkia en av Russlands argeste rivaler, og påførte Russland diplomatiske, militære og politiske nederlag i både Libya, Aserbajdsjan og Syria. Tyrkia var på mange måter Russlands kanskje mest effektive motstander i Nato. Tyrkia kunne operere så fritt mot Russland på grunn av amerikansk tilstedeværelse i landet. Viktigst var kanskje amerikanernes atomvåpen base i Incirlik.
I begynnelsen av krigen ga Tyrkia, dels gjennom private aktører som antagelig likevel hadde tilknytning til den tyrkiske stat, mye støtte til Ukraina. Tyrkia overførte Bayraktar TB2-droner til Ukraina, noe som nærmest skapte en mytologi i Ukraina, og var veldig viktig i åpningsfasen av krigen, både militært og diplomatisk. Tyrkia fortsetter med diskré våpenforsyninger til Ukraina, og senest i april ble TRLG-230 missiler overlevert.
Ukraina har også fått 200 Kirpi-panserbiler, en såkalt MRAP-type som var veldig viktige i ukrainernes motoffensiv i Kharkiv i fjor høst, og Tyrkia er bare bak USA når det gjelder antall overførte enheter i denne kategorien. Tyrkia har også tatt steg mot å diversifisere oljeimporten sin. Tyrkia er på mange måter unik i verden, et av de få landene som overfører våpen til Ukraina og som samtidig har et godt forhold til Moskva. Tyrkia er kanskje den største pragmatikeren av alle deltakerne i de europeiske sikkerhetsnettverkene. Mens duene, haukene, og geopolitikerne i dette nettverket er godt koordinert, er pragmatikerne fragmenterte og ukoordinerte.
Skeptikerne
Skeptikerne i det europeiske sikkerhetsnettverket er Ungarn og Østerrike. Ungarn hadde nære energiforbindelser til Russland før krigen og bygger fortsatt disse ut. Viktor Orbán var også relativt Putin-vennlig. Under krigen har ikke Ungarn offisielt tillatt våpen transport til Ukraina gjennom sitt territorium , men kan ha tillatt dette uoffisielt.
Ungarn har gitt humanitær hjelp til Ukraina, men følger ikke resten av det vestlige sikkerhetsnettverket i Europa rundt sanksjonspolitikk: De vil ha unntak for energisanksjonspolitikken. Ungarn har moderert sitt syn på deler av sanksjonspolitikken under vestlig press. Østerrike holder en lav profil, delvis på grunn av sin lovbestemte militære nøytralitet og uttrykker åpent at Ukraina-krigen er nyansert. Landet har stor energiutveksling med Russland og har jobbet mot sanksjoner i EU-systemet. Landet har også blitt kritisert for å gi visa til russiske ledere og diplomater som er på sanksjonslistene til Vesten. Men Østerrike gir også humanitær støtte til Ukraina.
Hva betyr dette for Norge?
Dynamikken gjør flere valg klare for Norge. Det første valget er om man er villige til å ha en mer aktiv Kina-politikk for å holde USA i Europa. En av Norges sikkerhetspartnere, Tyskland, kommer neppe til å ha den evnen og viljen Norge trenger for å få forsterkninger til vårt land i tilfelle krig. Et annet land, Polen, seiler opp som et alternativ, mens nederlandske og britiske partnere også blir mer fristende. Det at Ukrainas egen kapasitet er så viktig i den pågående konflikten illustrerer at Norge trenger egen kapasitet, og en solid størrelse på den.
Forholdet mellom geopolitikeren og haukene er interessant. Foreløpig har USA ikke vært negativ til haukenes rolle, men det kan tenkes at USA ønsker å kontrollere haukene mer for å begrense eskalering, selv om haukene kommer USA i møte med tanke på Kina. Forholdet USA-Polen blir viktig å følge med på.
Både Nato og EU blir i økende grad påvirket av undergrupper og koalisjoner, og overlappingen mellom EU og Nato åpner for deltagelse i flere slike undergrupper, og for direkte bilaterale avtaler. Dette er gode nyheter for et Norge som er Nato-medlem, men ikke EU-medlem, og vil kunne utnyttes av en aktiv utenrikspolitisk ledelse.
Bilaterale avtaler er i økende grad del av den europeiske multilaterale strukturen, og ikke noe som nødvendigvis ødelegger den.
Undergruppene i den europeiske sikkerhetsstrukturen burde ikke tas som et tegn på at det vestlige alliansesystemet er på vei mot en kollaps. Det kan også være en styrke. Både Tyrkias pragmatisme og Frankrikes fredsvilje kan gi kanaler som er verdifulle i fremtiden, noe som kanskje best illustreres i Tyrkias rolle i kornavtalene som har vært humanitært viktig for Midtøsten og Afrika.
Det illustrerer allikevel en dynamikk som sikkerhetsanalytikere må merke seg for fremtiden. Vi kan ikke bare konsentrere oss om å forstå våre motstandere, vi må også forstå våre allierte – alle sammen av dem.
