Nye forutsetninger for Norge i det nordiske forsvarssamarbeidet

Finland og Sveriges Nato-søknader i mai 2022 skaper nye forutsetninger for det nordiske forsvarssamarbeidet. Søknadene innebærer at landenes forsvar- og sikkerhetspolitikk, samt militær planlegging i større grad enn tidligere ikke bare kan koordineres, men også integreres.

Det finnes i skrivende stund fortsatt bekymringer om at Tyrkia kan forsinke Finlands og Sveriges Nato-medlemskap, men knapt noen som kjenner problematikken tror at Tyrkia i lengden kan hindre Finland og Sverige fra å bli medlemmer.

Inntil dette skjer, finnes det imidlertid viktige saker å tenke gjennom, og planlegge for hvordan et framtidig felles nordisk forsvarssamarbeid kan fungere og på hvilke områder Norge har de beste forutsetningene for å styrke dette samarbeidet.

Det er selvsagt alle de nordiske landenes ansvar å styrke det nordiske forsvarssamarbeidet, men hensikten med denne rapporten bestilt av Forsvarskommisjonen, er å gjøre en vurdering av hvordan nettopp Norge kan styrke det nordiske forsvarssamarbeidet med hensyn til de nye forutsetningen.

Først gis det en bakgrunn for det nordiske forsvarssamarbeidet. Siden beskrives de militærpolitiske konsekvensene av det russiske angrepet mot Ukraina 24. februar 2022. Deretter diskuteres det hvordan Norge kan styrke det norske forsvarssamarbeidet på politisk og strategisk, operativt og taktisk, og teknisk og logistisk nivå ut fra de nye forutsetningene.

Historisk bakgrunn - Den kalde krigen

Da den kalde krigen for alvor «brøt ut», våren 1948, lanserte Sverige til ideen om et nøytralt skandinavisk forsvarsforbund. Finland var på dette tidspunktet på vei til å tvinges inn i den så kalte Vennskaps-, Samarbeids- og Bistandsavtalen (VSB-avtalen) med Sovjetunionen og Danmark, og spesielt Norge viste interesse for det som våren 1949 skulle bli Atlanterhavspakten - senere Nato.

Fra et svensk perspektiv ville et dansk og norsk alliansemedlemskap med de vestlige stormaktene lede til svekket svensk sikkerhet, fordi Sovjetunionen styrket sitt grep om Finland, at stormaktmotsetningene skulle flyttes inn i Norden og at Sveriges utsikter til å stå utenfor en ny verdenskrig ville bli betydelig mindre.

Andre verdenskrig hadde vist at stormaktene ikke bare var interessert i å nekte andre stormakter kontroll over skandinavisk territorium, men også i å kontrollere territoriet selv. Dette gjaldt i hovedsak norskekysten og Østersjøsundet. Det ble ansett som vanskelig, eller snarere umulig for noen av de skandinaviske landene å holde seg utenfor en ny storkrig om det skulle skje et kappløp om disse områdene blant stormaktene.

Sovjetunionen, som var den klart sterkeste militære parten i denne perioden, ble vurdert å ville okkupere den nordnorske kysten og kontrollere Østersjøsundet for å få tilgang til Nord-Atlanteren og kunne bekjempe amerikanske forsterkninger i Vest-Europa.

Konklusjonene som ble trukket i de militære undersøkelsene under de skandinaviske forsvarsallianse-forhandlingene var dermed at Nordkalotten og Østersjøsundet var de militærstrategiske brennpunktene i Skandinavia. Ettersom begge disse områdene lå i grensetraktene mellom landene, skulle det blir vanskelig, snarere umulig, for noen av landene å holde seg utenfor en ny storkrig.

Om landene derimot etablerte et felles nøytralitetsforsvar, uten koblinger til noen av stormaktene ville det bli vanskeligere for stormaktene å skaffe seg kontroll over disse områdene. Deres frykt for å bli angrepet fra disse områdene skulle også bli mindre dersom de skandinaviske landene kontrollerte dem.

De skandinaviske forsvarsallianse-forhandlingene brøt derimot sammen i januar 1949, hovedsakelig på grunn av ulike erfaringer med 2. verdenskrig, og Danmark og Norge sluttet seg til Atlanterhavspakten 1. april det året. Dette endret ikke de militærstrategiske realitetene.

Under hele den kalde krigen ble Nordkalotten og Østersjøsundet ansett å være de strategiske brennpunktene i Skandinavia, og dette strategiske sammensuriumet risikerte å trekke alle de tre landene inn i en ny storkrig, uavhengig av om de var medlemmer av en allianse – som Danmark og Norge – eller førte en nøytralitetspolitikk som Sverige. Dette ga opphav til et relativt omfattende og hemmelig skandinavisk forsvarssamarbeid, tross de ulike sikkerhetspolitiske veivalgene.

For Sverige var dette nordiske millitærpolitiske samarbeidet et følelsesladet spørsmål, ettersom samarbeidet kunne gå på kompromiss med nøytralitetspolitikken. Samarbeidet dekket et bredt spekter av områder, men var mest utviklet når det gjaldt etterretningsdeling, luftforsvar og gjensidig varsling av militære kapasiteter og intensjoner.

Det nordiske forsvarssamarbeidet etter Den kalde krigen

Da den kalde krigen tok slutt og Sovjetunionen kollapset, løsrev Finland seg fra Sovjetunionen/Russland, og både Finland og Sverige kunne etablere en ny sikkerhetspolitisk linje som innebær åpen politisk-, økonomisk og militær integrasjon i forhold til Vesten.

I tillegg til å bli med i EU i 1995, ble landene også tidlig med i Natos Partnerskap for fred (PfP). Dermed tok de også i bruk Natos planleggingsverktøy, standarder – og ikke minst – de deltok med omfattende bidrag til de store Nato-ledede operasjonene på Balkan og i Afghanistan i løpet av 1990-tallet og 2000-tallet.

I denne perioden var det lite fokus på operativt forsvarssamarbeid om forsvaret av det nordiske territoriet, men det faktum at Finland og Sverige deltok i PfP og i Natos operasjoner sammen med Danmark og Norge, økte interopabiliteten mellom landenes stridskrefter. På bakgrunn av suksessivt reduserte forsvarsinvesteringer, begynte det i midlertidig etter hvert å vokse interesser for samarbeid om forsvarsøkonomiske- organisatoriske spørsmål, noe som i 2009 skulle resultere i Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO).

Logikken bak NORDEFCO var altså ikke primært operativt, men forsvarøkonomisk. Tanken var at små stater ikke lenger selv kunne bære de voksende kostnadene for et komplett militært forsvar alene, og de ble derfor tvunget til å samarbeide rundt materiellinnkjøp, vedlikehold og så videre, dersom de ønsket å opprettholde en omfattende forsvarsstruktur.

Det «økonomistyrte» NORDEFCO ble ikke så vellykket. I slutten av 2012 ble to av de viktigste norsk-svenske felles materiellprosjektene, artillerisystemet Archer og innkjøp av tunge lastebiler, det som nettopp skulle gi de økonomiske, tekniske og operasjonelle gevinstene, stoppet. Dette skapte et dårlig samarbeidsklima mellom Norge og Sverige, men til gjengjeld fortsatte utdypingen av det finsk-svenske militærpolitiske samarbeidet.

Analyse

Til Erdogan med svensk-finske sprekkdannelser

Russlands stadig mer aggressive oppførsel i nærområdene fra 2014 presset og utdypet det svensk-finske forsvarssamarbeidet ytterligere gjennom felles operativ planlegging og muligheter til å handle sammen.

I takt med at de sikkerhetspolitiske spenningene økte i nærområdene, forandret også gradvis det nordiske samarbeidet seg generelt. Fra å ha vært økonomistyrt til å ha mer søkelys på forsvar av det nordiske territoriet. Store, felles øvelser ble holdt på finsk, norsk og svensk territorium mot slutten av 2010-tallet og Finland og Sverige signaliserte tydelig at landene var interessert i felles operativ operasjonsplanlegging også med Danmark og Norge (og til og med med flere Nato-land de anser som viktige) til tross for ulike sikkerhetspolitiske linjer.

Et gjennombrudd når det gjelder felles, operativ planlegging kom i september 2020, da Finland, Norge og Sverige undertegnet en felles intensjonserklæring (Statement of Intent) om operativt samarbeid på Nordkalotten. I intensjonserklæringen står det at ambisjonene er å koordinere nasjonale forsvarsplaner og undersøke mulighetene å integrere forsvarsplanleggingen («Explore the possibility of common operations planning in certain areas»). En motsvarende intensjonserklæring undertegnes i september 2021 mellom Danmark, Norge og Sverige gjeldende for Kattegat, Skagerak, Østersjøen, Nordsjøen og Østersjøsundet. Intensjonserklæringen var ikke bindene, men det gav et tydelig signal om at det nordiske forsvarssamarbeidet hadde gått inn i en ny fase, der ambisjonen var integrert operativ planlegging.

Da Russland gikk til angrep på Ukraina den 24. februar 2022, hadde den nordiske forsvarsintegrasjonen kommet et godt stykke på vei. I tillegg hadde samtlige land økt sine forsvarsinvesteringer og de skandinaviske landene hadde begynt overgangen fra «operativt forsvar» til «territorielt forsvar».

Dessuten var det gitt flere felles politiske uttalelser om situasjonen i Ukraina og uro knyttet til Russlands handlinger, som signaliserte en koordinert – om ikke integrert – sikkerhetspolitikk.

Det russiske storangrepet på Ukraina, 24. februar 2022 og dets konsekvenser

En av konsekvensene etter det russiske angrepet på Ukraina den 24. februar 2022 har vært at Finland og Sverige endret sin sikkerhetspolitiske doktrine. Dette var både logisk og overraskende, spesielt siden Sverige, som siden Napoleonskrigen på begynnelsen av 1800-tallet, nesten helt konsekvent hadde stått utenfor stormaktallianser.

Det er ikke plass til å beskrive prosessen i detalj her, men det var tidlig klart at Finland var på vei mot et Nato-medlemskap og at man på finsk side forventet at dette skulle skje sammen med Sverige.

Den svenske sosialdemokratiske regjeringen var altså utsatt for eksternt press fra Finland og sikkert også fra sentrale Nato-medlemmer. Til forskjell fra situasjonen i februar 2014, da Russland angrep Ukraina og annekterte Krim-halvøya, var den svenske regjeringen også utsatt for sterkt internt press, da alle de borgerlige partiene og Sverigedemokratene var for et svensk Nato-medlemskap.

Det fantes altså en stor majoritet i Sveriges riksdag som var for et svensk Nato-medlemskap. Sosialdemokratene, som aldri hadde vært for Nato-medlemskap, endret standpunkt i denne situasjonen, noe som igjen åpnet for en svensk Nato-søknad. Finland og Sveriges koordinerte søknader i mai 2022, fulgt opp ved Natos toppmøte i Madrid i slutten av juni samme år, og landene fikk da status som inviterte medlemmer.

Det som nå gjenstår, er at nasjonalforsamlingene i alle Natos tretti medlemsland må ratifisere søknadene. Hvor lang tid dette kommer til å ta er i skrivende stund uklart, det som derimot er klart er at det ikke lenger er et spørsmål om Finland og Sverige kommer til å bli medlemmer, heller snarere når.

Dette skapte nye forutsetninger for det nye nordiske forsvarssamarbeidet. Samarbeidet kommer nå til å fullt ut kunne skje innenfor en Nato-ramme med gjensidige sikkerhetsgarantier, og det finnes i teorien ikke lenger noen grenser for hvor langtgående samarbeidet kan bli. Samarbeidet har gode forutsetninger og kan bli mer effektivt – politisk, økonomisk og militært. Hva kan Norge gjøre for å styrke dette samarbeidet?

Politisk-strategisk nivå – Velvilje, ydmykhet og tillit

Norge, vi og til dels Danmark, fungerte under den kalde krigen som et slags bindeledd mellom Sverige og Nato, det vil si at vi sørget for at Sverige fikk viktig informasjon om Natos utvikling og på tilsvarende måte ble viktig informasjon videresendt fra Sverige til Nato. Siden Finland og Sverige ble Nato-partnere har dette behovet avtatt.

Til tross for Finland og Sveriges lang tids samarbeid med Nato og, ut ifra et Nato-perspektiv, blitt sett på som «Natos beste partnere», har ikke landene inngående kjennskap til Natos «indre liv». Landene har ikke fått delta i viktige beslutninger, de har ikke fått delta i den felles operative planleggingen og de har ikke kjennskap til de ulike spenningene som eksisterer innad i alliansen. Her kan Norge, med sin over 70-årige erfaring som Nato-medlem, forberede Finland og Sverige innenfor et fullverdig Nato-medlemskap både på politisk og militært nivå, noe som ville gagnet det nordiske forsvarssamarbeidet.

Videre har Norge stort sett vært «Nato i nord» siden alliansen ble dannet. Slik kommer det ikke lenger til å være med Finland og Sverige i Nato. De nye medlemmene kommer til å konkurrere med Norges oppmerksomhet på hva som skjer i nord og – framfor alt – flytte Natos oppmerksomhet i retning Østersjøen.

Her kommer det til å være behov for en stor grad av ydmykhet og respekt fra norske aktører for finske og svenske interesser – og synspunkter. En sterk «dragkamp» i Nato som gjelder Nord-Atlanteren eller Østersjøen ville ikke gagne et nordisk forsvarssamarbeid, men det er viktig å prøve å se området som en helhet som alle har ansvar for – om enn på ulike måter.

For det tredje har Norge hittil vært middels interessert i et virkelig dyptgående nordisk forsvarssamarbeid. En av grunnene til dette har vært at Norge, av historiske årsaker, men også mangelen på svenske alliansebånd, ikke helt har stolt på Sverige.

Krigen etterlot seg en følelse av et svensk svik «når det gjaldt», og til dels også nonsjalanse mot den norske London-regjeringen. Tillit er noe som tar langt tid å bygge og kort tid å ødelegge. Med Sverige som fullverdig medlem av Nato, er det nå en mulighet for norsk- politiske og militære aktører å og bygge en ny type tillit til Sverige, noe som vil komme nordisk forsvarssamarbeid til gode.

Operativ-taktisk nivå – Økt forsvarsevne og integrert planlegging.

Danmarks, Norges og Sveriges forsvar er historisk svake. Det forsvar som finnes er moderne, effektivt og har høy grad av beredskap. Problemet er imidlertid at volumet er så lite at forsvarene ikke tåler tap og ikke kan kjempe i flere retninger samtidig.

Norge hadde for eksempel 13 armébrigader under den kalde krigen og Sverige 29. Nå har Norge én og Sverige har to (på papiret). Finland har fortsatt et stort og vedvarende forsvar som kan kjempe i flere retninger, men Finland kan ikke forventes å fortsette å ha et så uforholdsmessig stort ansvar for det felles forsvaret av Norden på sikt. En økt norsk (dansk og svensk) forsvarsevne generelt vil derfor være til fordel for det nordiske forsvarssamarbeidet.

Les også: Kriser kan løfte oss som samfunn

Særlig vil en økt norsk forsvarsevne være verdifull for det nordiske forsvarssamarbeidet i de områdene som allerede defineres som prioriterte områder for felles forsvar og integrert forsvarsplanlegging. Det ville konkret bety et økt norsk militært nærvær med fly og landstridskrefter på Nordkalotten og fly og marine stridskrefter i Skagerak, Kattegat og Østersjøsundet. Her handler det også om å beskytte fartøytrafikken til og fra Gøteborg havn, som er Nordens største havn og som alle de nordiske landene er avhengige av at fungerer som den skal.

Nyheter

Kristoffersen er bedt om å gi regjeringen fagmilitært råd

Norsk beskyttelse av transport av troppsforsterkninger og forsyninger fra havner på den norske vestkysten til Sverige og landveien lenger øst vil også være verdifull for det nordiske forsvarssamarbeidet.

Under Den kalde krigen regnet for eksempel Sverige med å få inn olje fra Trondheim om Sovjetunionen skulle sperre Skagerrak. Sverige bygde til og med et oljelager ved Trondheimsfjorden, som nå har blitt avviklet. Å sikre trygge transporter fra havner på den norske vestkysten og østover ville også kreve relativt omfattende infrastruktursatsinger på norsk side, med forbedring av vei- og jernbaneforbindelser.

Teknisk-logistisk nivå – Forsvarssystem, logistikk og kunnskapsoverføring

Som allerede nevnt kreves det en stor grad av tillit for å styrke det nordiske forsvarssamarbeidet. Her har felles anskaffelse og vedlikehold av forsvars- og logistikksystemer lenge vært et sterkt ønske i nordisk forsvarssamarbeid (jamfør NORDEFCO- diskusjonen ovenfor). Et slikt samarbeid ville kunne gi store gevinster, både økonomisk og militært. Problemet har imidlertid hele tiden vært at strategiske interesser, industripolitikk og ikke minst brist på tillit har hindret en rasjonell prosess.

Nå som Finland og Sverige blir Nato-medlemmer, kan kanskje Norge presse på for å prøve å realisere disse tankene igjen. Det kommer til å bli vanskelig, selv med Finland og Sverige i Nato, men det er verdt et forsøk. Norge kan også lære Finland og Sverige veldig mye når det gjelder hvordan man tar imot allierte forsterkninger, såkalt vertsnasjonsstøtte (Host Nation Support). Dette er noe som Norge har over 70 års erfaring med, og som kan overføres til Finland og Sverige. Det samme gjelder forhåndslagring av tungt materiell, som Norge har hatt erfaring med siden 1980-tallet.

Utdanning, forskning og utvikling er også et område som burde ha høyere samarbeidspotensial med Finland og Sverige i Nato. Selv om behovet for offiserer nå kommer til å øke, er landene så små at det ikke er rasjonelt å drive «samme» opplæring i alle fire landene. Det samme gjelder forskning og utvikling av for eksempel konsept og doktriner. Det burde gå an å skape en form for synergi, eller i det minste systematisk kunnskapsoverføring mellom landene, og har kan Norge jobbe for å få dette til.

Et felles ansvar

Formålet med denne rapporten har vært å gjøre en vurdering av hvordan Norge kan styrke det nordiske forsvarssamarbeidet med hensyn til de nye forholdene med finsk og svensk Nato-medlemskap.

I bakgrunnen ble det slått fast at de strategiske brennpunktene som ble identifisert på slutten av 1940-tallet – Nordkalotten og Østensjøstredet – førte til et relativt omfattende hemmelig forsvarssamarbeid mellom de skandinaviske landene under den kalde krigen. Det konstateres også at det nordiske forsvarssamarbeidet ble drevet fram av forsvarsøkonomiske faktorer, snarere enn tanker om et felles forsvar av Norden etter Den kalde krigens slutt og fram til Russlands angrep på Ukraina og annekteringen av Krim-halvøya i 2014.

Deretter har det nordiske samarbeidet gradvis gått tilbake til å håndtere felles forsvar av det nordiske området. Russlands angrep på Ukraina den 24. februar 2022 endret forutsetningene for et virkelig tillitsfullt og dyptgående nordisk forsvarssamarbeid, ettersom både Finland og Sverige endret sine sikkerhetspolitiske doktriner og søkte Nato-medlemskap.

Selv om ratifiseringsprosessen av landenes medlemskap enda ikke er avsluttet, kan man allerede nå tenke på og planlegge rundt hvordan man kan oppnå et sterkt, nordisk forsvarssamarbeid innad en Nato-ramme. Det er alle nordiske lands ansvar å styrke det nordiske forsvarssamarbeidet, men i denne rapporten har nettopp Norges rolle i denne prosessen blitt løftet fram.

Konklusjonen er at Norge kan styrke det nordiske forsvarssamarbeidet gjennom:

1) Øke velvilje, ydmykhet og tillit på politisk-strategisk nivå. Her handler det om å «pilotere» Finland og Sverige inn i det «virkelige» Nato, og ikke bare «partnerskaps-Nato», om å akseptere at finske og svenske interesserer og prioriteringer får konsekvenser for allianseforsvaret «i nord», og om å våge å stole på Finland og kanskje spesielt Sverige i en sikkerhetspolitisk og militær sammenheng.

2) Øke egen forsvarsevne generelt og øke evne og vilje til felles, integrert forsvarsplanlegging i geografiske områder der militærpolitiske interesser møtes (hovedsakelig Nordkalotten og Østersjøsundet) på et operativt-taktisk nivå.

3) Vilje til, på teknisk-logistisk nivå åpne for tillitsfull, felles anskaffelse av forsvars- og logistikksystemer etter mange år med mistenksomhet; vilje å lære Finland og Sverige hvordan vertslandsstøtte og forhåndslagring fungerer i praksis; samt åpenhet for å prøve ut nye løsninger når det gjelder utdanning, forskning og utvikling.

Dette kommer ikke til å bli lett, men det er verdt et forsøk, da det skulle kunne lede til et virkelig tillitsfullt, dypt og effektivt nordisk forsvarssamarbeid for først gang noensinne.

Les også: Gram på Nordisk råd: Sverige og Finland inn i Nato vil kunne utløse investeringsbehov i Norge.

Denne teksten er bestilt og videreformidlet av Forsvarskommisjonen. Teksten er oversatt fra svensk av Forsvarets forum. Forsvarskommisjonen har som del av sitt mandat å bidra til debatt om tematikken. Den leverer sin rapport 3. mai 2023.