Kronikk
To-prosentmålet til Nato – en urimelig forsikringspremie for Norge?
En forsvarsmakt som er tilgjengelig og i stand til å samvirke fellesoperativt og i allierte forband lar seg ikke improvisere. Det vil koste.
Denne artikkelen er over ett år gammel og kan inneholde utdatert informasjon.
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning. Send inn kronikker og debattinnlegg til Forsvarets forum her.
Krigen i Ukraina og Russlands struping av forsyningene av petroleumsprodukter til Europa, har skapt en energikrise med galopperende priser på gass og strøm. Virkningene av krigen og sanksjonene som er iverksatt mot Russland, bidrar både direkte og indirekte til en prisvekst på daglige varer som skaper inflasjon og dyrtid.
Russlands brutale angrepskrig marker dessuten et tidsskille både for den etablerte europeiske sikkerhetsorden og for globaliseringen av verdensøkonomien med den arbeidsdelingen og handelen den bygde på. Alle tegn tyder på at denne krigen kan bli langvarig.
Den tar form av å utvikle seg mot en fundamental, systemisk kamp med den tradisjonelle supermakten, USA, og den framvoksende Kina, i hovedrollene. EU, Russland og Storbritannia er i denne sammenheng sekundere aktører med Nato som en viktig arena for samordning av vestlige interesser, politikk og militær innsats.
Siden statsminister Erna Solberg på toppmøtet i Wales i 2014 aksepterte Natos mål om at nasjonene skulle bruke to prosent på Forsvaret, har norske politikere vist liten entusiasme for å øke bevilgningene i tråd med dette kravet. Norge pleier i de fleste sammenhenger å være blant de flinkeste i klassen når det gjelder å støtte gode formål med midler internasjonalt, enten det er bidrag til utviklingshjelp eller til FNs aktiviteter på mange felt.
Når det gjelder innsatsen for å oppfylle Wales-vedtaket, befinner landet seg nå 2023 med et forsvarsbudsjett på i størrelsesorden 1,5 prosent av BNP, blant sinkene av de alliansemedlemmene som har felles grense med Russland. Er en så lav forsikringspremie i dagens sikkerhetspolitiske situasjon en troverdig innsats for å ivareta norsk sikkerhet og norske interesser?
Hva har Norge bevilget til Forsvaret?
I denne situasjonen kan det være interessant å se på hva Norge har satset på Forsvaret etter at landet ble medlem av Nato ved opprettelsen i 1949. Koreakrigen ble et vendepunkt. Da den var over, etablerte forsvarsbudsjettet seg på i størrelsesorden tre prosent av BNP, enkelte ganger litt mer, andre ganger noe mindre. Dette varte ved fram til murens fall høsten 1989. Da den kalde krigen var over, oppsto et nytt paradigme der forsvarsbudsjettene skulle minke – fredsdividenden skulle tas ut.
I perioden mellom 2005 og 2010 skrev jeg del tre av sjøforsvarshistorien som dekket perioden 1960–2008. Som del av dette arbeidet anmodet jeg i 2007 Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) om å regne ut den akkumulerte norske fredsdividenden fra 1990 til og med 2006. Forskjellen på det som ble bevilget disse årene og det Forsvaret hadde fått til disposisjon om størrelsen på forsvarsbudsjettet hadde fortsatt å være tre prosent av BNP, viste seg å utgjøre til sammen 223 milliarder 2006-kroner. Den nominelle bevilgningen i 2006 var omtrent nøyaktig 30 milliarder. Det betyr i klartekst at fredsdividenden i denne 16-årsperioden utgjorde mer enn syv forsvarsbudsjetter av denne størrelsen (Se figur 1).
Et annet forhold å merke seg er at Forsvaret de første årene etter krigen helt fram til 1970-årene, i stor grad mottok materiellet som våpenhjelp. Det inkluderte blant annet storparten av Hærens kamputstyr og Luftforsvarets fly foruten at USA betalte halvparten av kostnadene for «Flåteplanen av 1960» som tilførte Sjøforsvaret 50 nye kampfartøyer.
Videre var Kystartilleriets hovedmateriell i hovedsak en arv etter den tyske okkupasjonen. I tillegg mottok Norge massiv infrastrukturstøtte fra Nato gjennom hele den kalde krigen-perioden. Av det viktigste her var blant annet bidrag til bygging av hovedbasen for Marinen på Håkonsvern, flyvarslings- og kystradarkjedene, en rekke flyplasser og mye mer.
Den første store investeringen Norge tok på egen kjøl, var innkjøpet av jagerflyene av F-16-typen som startet sin tjeneste fra 1980. Den stående beredskapen i Luft- og Sjøforsvaret medførte at utstyr som var i bruk, jevnlig og rutinemessig måtte skiftes på grunn av slitasje. Noen av disse gjenanskaffelsene, såkalte store gjenkjøp, kostet mye, men for alle praktiske formål var forsvarsbudsjettet likevel fram til 1980, i hovedsak et utdannings- og driftsbudsjett.
Tabell 1 Fredsdividenden (FFI 2007)
For å illustrere den store endringen i den vekt forsvaret har fått fra murens fall til i dag sammenlignet med prioriteringen under den kalde krigen, tar jeg også med tabellene fra 2007 over forsvarsbudsjettets del av BNP og statsbudsjettet, respektivt. Tallene og tabellene taler for seg selv. Det er velkjent for alle at kampenheter, stridsevne og tilgjengelighet med nødvendig kompetanse ikke lar seg improvisere, slike kapabiliteter tar år å anskaffe og utvikle. Det er med andre ord kapasiteter en stat har å spille på, eller eventuelt ikke har, når situasjonen krever det.
Tabell 2 Forsvarsbudsjettet som del av BNP (FFI 2007)
Noen vil kanskje forundre seg over at jeg ikke har fått forlenget tabellene fram til 2023. Det er flere grunner til det. Den viktigste er at jeg tror det spørsmålet jeg stiller kan belyses tilstrekkelig med de tallene jeg har fra 2007. De viser helt tydelig at norske politikere siden 1990 har vært mye mindre villige enn under den kalde krigen, til å betale for fullverdiforsikringen.
Den kan vi kanskje i tradisjonen fra okkupasjonen betegne som «aldri mer». En viktig grunn til den svekkede viljen til å betale for forsvar, har høyst sannsynlig vært troen på at positive relasjoner utviklet gjennom samkvem og handel mellom land, sikret freden. I globaliseringens tidsalder var dette noe mange i vår del av verden opplevde som en troverdig realitet eller udiskutabel sannhet.
Det var derfor et sjokk for mange av oss da russene nok en gang tok i bruk militære midler for å nå sine mål i Ukraina 24. februar 2022. Etter det uprovoserte, brutale angrepet fulgte Russland i tillegg opp med å utnytte den avhengigheten Tyskland og Europa hadde av russisk gass. Muligheten for å stenge tilførselen ble et økonomisk og sikkerhetspolitisk våpen.
Europeere som «gratispassasjerer»
Norge er ikke det eneste europeiske landet som har nedprioritert sin militære kapasitet. Det har mange Nato-medlemmer, ikke minst Tyskland. Heller ikke de tradisjonelle store militærmaktene Storbritannia og Frankrike har like mye kapabiliteter å by på som tidligere. I USA framstår Kina mer og mer som den store utfordringen samtidig som tendensene mot å oppfatte europeerne som gratispassasjerer i Nato øker.
Riktignok har USAs støtte til Ukraina vært sterk, men i det langsiktige bildet forventer myndighetene i USA uansett parti at Europa tar mer ansvar. Denne utviklingen peker klart i retning av at Norge bør styrke sin egen forsvarsevne både av hensyn til situasjonen i norske nærområder og for å kunne bidra i allianse sammenheng. Siden viktigheten av nordområdene er økende både for Russland og USA med de sentrale europeiske allierte, øker tomteverdien av norske territorium.
Det krever styrket norsk innsats og tilstedeværelse i området, ikke minst til sjøs for å ivareta norske interesser. Det gjelder selv når Sverige og Finland blir medlemmer av Nato. Krigen vår nabo startet i Ukraina tvinger oss til å lære den gamle sannhet på nytt: Den som ønsker fred må være forberedt på krig.
Tabell 3 – Forsvarsbudsjettet som andel av statsbudsjettet
Tabell 3 viser til fulle at Forsvaret som etat jevnt og trutt har tapt terreng i forhold til andre samfunnssektorer siden 1960. Det skyldes ikke bare de eksterne faktorene vi har drøftet tidligere, men selvsagt også framveksten av velferdssamfunnet med investeringer i skoleverk, høyere utdanning, helsevesen, eldreomsorg, veiutbygging og annen infrastruktur. Andre formål som har gitt prestisje for fredsnasjonen Norge i utlandet har også blitt tilgodesett.
I tillegg har veksten i statens inntekter økt formidabelt gjennom de verdiene og ringvirkningene petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen har skapt. De har blitt brukt til både å øke statsbudsjettet og til å bygge opp oljefondet, samt til en utviklingshjelp som har vokst i takt med økningen i BNP.
Handlefriheten denne statlige rikdommen har gitt politikerne til å styrke eller i det minste vedlikeholde en troverdig forsvarsevne på tilsvarende måte, har i en årrekke vært uaktuelt uavhengig av parti. De som har sittet med makten i denne perioden, har i liten grad tilgodesett forsvarsformål sammenlignet med det deres forgjengere relativt sett var villige til å investere i eget forsvar under den kalde krigen.
På tross av den velvillige retorikken en nå kan høre fra mange hold, er det allikevel relativt lite som skjer av tiltak for markant å øke investeringene i personell og materiell. Det er underlig når en ser utviklingen av de sikkerhetspolitiske rammevilkårene i våre nærområder. Som kjent tar det år å bygge opp forsvarsevne. Det gjelder både materiellanskaffelser og utdanningen av dem som skal betjene og vedlikeholde systemene, samt lede operasjonene. Det blir krevende å ta igjen mange års sulteforing.
Kompetanse og kjøpekraft
I 1981 ble arbeidsmiljøloven (AML) gjort gjeldende for Forsvaret. Før det hadde de militært ansatte på beredskap vært til arbeidsgivers disposisjon gratis i mange sammenhenger som det nå måtte betales eller kompenseres for. Viktige konsekvenser ble redusert beredskap, færre øvelser, strengere prioriteringer og i noen tilfeller redusert kompetanse.
Der for eksempel en fartøyssjef før hadde kunne gjøre både/og, ble valget nå oftere enten/eller. Kravet om sammenhengende fritid medførte også at besetningene og befalet om bord gjorde mindre vedlikehold enn tidligere, noe som økte presset på landorganisasjonen og i sin tur medførte økte kostnader. Behovet for mer grundig og langsiktig planlegging som dette samlet førte med seg, reduserte fleksibiliteten i operativ bruk av kampenhetene.
På den annen side skapte denne større rigiditeten i årsprogrammene økt forutsigbarhet, noe som for de ansatte og familiene representerte et stort framskritt. De rettighetene AML fastsatte hadde derfor avhengig av utkikkspunkt, både positive og negative konsekvenser. På makronivå innebar endringene utvilsomt en reell og betydelig reduksjon i kjøpekraften til de etterfølgende forsvarsbudsjettene, noe som forsterker virkningen av mindre budsjetter.
Innledningsvis satte jeg et skille mellom utdanning og drift. Økonomene er enige om at materiellanskaffelser er investeringer, men det er også utdanning og kompetanseutvikling selv om det sjeldnere blir omtalt på den måten. Det hjelper lite å ha relevante, moderne stridsmidler med avansert utstyr hvis besetningene på fartøyer eller fly ikke kan ta ut potensialet kampenheten har.
Eller for å sammenligne med et orkester: Det vil låte dårlig hvis musikerne ikke kan spille på instrumentene sine. Siden militær fagkompetanse i liten grad er tilgjengelig i samfunnet, må forsvarsgrenene selv bygge opp, vedlikeholde og videreutvikle den nødvendige kunnskapen og tilhørende ferdigheter som kreves. Forsvaret er en høykompetansebedrift. I den sammenhengen er det interessant å nevne at Solberg-regjeringen i siste halvdel av 2010-årene uten konsekvensutredninger, kuttet tiden forsvarsgrenene totalt brukte på å utdanne offiserer med et år, fra fire til tre.
Formålet var å spare driftsutgifter. Kunnskap som nedprioriteres i en organisasjon, forvitrer fort. På samme måte som dårlig materiellskjøtsel ofte skaper driftsavbrudd, får manglende fagkompetanse ofte konsekvenser som i enkelte situasjoner kan være fatale.
Ingen gratis lunsj
Selv om bevilgningene til Forsvaret nominelt har økt de siste årene, har det meste gått med til å kjøpe inn reservedeler, supplere andre nødvendige forsyninger og gjennomføre utsatt vedlikehold. Tiltakene har rettet opp i gamle synder. Det er bra for å kunne utnytte evnen til det Forsvaret landet disponerer på en bedre måte. Den store mangelen på personell har derimot i liten grad blitt adressert på tross av at både nåværende og forrige forsvarssjef tydelig prioriterte denne faktoren.
Det kan ta mange år å rekruttere, utdanne og kvalifisere nok personell til for eksempel å bemanne Marinens fartøyer med doble besetninger. Det er liten tvil om at dette er et nødvendig tiltak også for å beholde kvalifisert personell i konkurranse med den sivile maritime sektor om denne arbeidskraften, noe som er avgjørende for å makte å bygge opp tilstrekkelig erfaringsnivå på taktiske enheter i Sjøforsvaret. Tilsvarende problemstillinger er aktuelle i de andre forsvarsgrenene.
I gode tider med dyp fred er det lett å snu på skillingen, men også å spare seg til fant. Forsvarsmateriell er kostbart, og det er dyrt å utdanne personell som kan betjene komplisert utstyr og utnytte avanserte stridsmidler på en god måte. En forsvarsmakt som er tilgjengelig, til stede og i stand til å samvirke fellesoperativt og i allierte forband, lar seg ikke improvisere, men krever målrettet innsats i lang tid for å realiseres. Og det vil koste.
Det er som amerikanerne sier, ingen gratis lunsj. Men Norge og norske politikere er i dag, i motsetning til i 1937 da Nygaardsvold-regjeringen tredoblet opptaket til øverste avdeling på Sjøkrigsskolen, økonomisk i svært god stand til å dekke de utgiftene det krever å realisere et styrket og relevant forsvar av formålstjenlig størrelse.
Det er snakk om å erkjenne nødvendigheten av dette behovet og vilje til å ta konsekvensen av dagens realiteter i det mulighetsvinduet vi kanskje enda har. I et slikt perspektiv burde to-prosent målet være et minstemål snarere en et mål å strekke seg etter.
