Norge må prioritere nasjonale interesser over utenrikspolitiske fritidsaktiviteter

Krigen i Ukraina er ikke bare et brudd på folkeretten og et overgrep mot et sakesløst folk. Det er også et angrep på den regelbundne verdensorden. Dette er hva FN ble skapt for å forhindre. Verdens manglende oppslutning om Vestens sanksjoner er derfor påfallende. Mye tyder på at krigen i Ukraina er uttrykk for noe mer; rastløse stormakter og et internasjonalt system i ubalanse. Russlands angrep er et steg mot systemkrise. Ved neste tildragning vil Vestens reservoar av samhold, betalingsvilje og indignasjon trolig ha lav fyllingsgrad.

Verden står overfor et maktvakuum som vil vare i flere tiår. Tomrommet oppstår fordi Europa og USA er inne i en fase av relativ svekkelse mens Kina, India og Russland krever stormatsstatus uten å være synderlig interessert i pliktene som følger med slik status. USAs svekkelse vis-à-vis Kina har gått raskt. Anslag viser at USAs økonomi krympet med 3,5 prosent i 2020, mens Kinas vokste med 2,3 prosent. En studie av Lowy Institute-forskerne Roland Rajah og Alyssa Leng, skyver frem datoen da Kinas økonomi er størst, til 2030.

Fredelige maktskifter er historiens unntak. Professor Graham Allison undersøkte 16 historiske tilfeller hvor en oppadstigende stormakt forbigår en svekket stormakt. Tre fjerdedeler endte i åpen krig. Han konkluderer at krig mellom Kina og USA er sannsynlig, men ikke uunngåelig. Robert D. Kaplan mener et USA som lever over evne først og fremst medfører en akutt utfordring for landets allierte. USA har utstedt sikkerhetsgarantier uten tanke på kostnadene forbundet med å leve opp til dem. I en mer utilgivende verden vil denne kalkylen revurderes.

Det kan være i Amerikas interesse å lette byrden for å fjerne distraksjoner fra den store styrkeprøven. Dette er sentralt fordi, som historikeren E. H. Carr stipulerte i påpekte i sin forklaring av opptakten til 2. verdenskrig, tre faktorer må være til stede for å skape en systemkrise:

• Nærvær av mektige og forsmådde stater på randen av det internasjonale systemet;
• En dyp og vedvarende krise i den globale økonomien og;
• Manglende vilje, eller evne, for ledende stormakt til å garantere internasjonal orden.

Et betydelig tilbakeslag synes å være under oppseiling i vestlige økonomier. Faren er, ifølge Carr at de etablerte stormaktene [i vårt tilfelle USA] svekkes i viljen til å være verdens politimann, sosialkontor og klagemur – skuffet over at systemet har tillatt rivaler å vokse frem. Rivalene på sin side har lite vilje til å ta på seg systembærende oppgaver siden de vil hevde [ofte med rette] at de internasjonale rammeverkene er vektet for å forlenge de etablertes dominans. Uten garantister vil sterke stater kunne betvinge svakere stater, uten konsekvenser.

I takt med at nye stormakter vokser frem forflyttes makt til nye arenaer. 1990-tallets entusiasme for institusjonaliserte overnasjonale regimer er erstattet av en dreining mot uformelle fora. FN er svekket. Ikke engang når kjernen i FN-pakten er truet, klarer FN å samle verden mot fredsbryteren. Norge har investert mer enn andre i en FN-ledet verdensorden. Vi er i særklasse er det landet i verden som bidrar mest per capita til det multilaterale systemet, 399 dollar per år. Ingen andre er i nærheten av slike summer.

Kina leder an i kobbelet av nye stormakter. Men like viktig som spørsmålet om hvem nye stormaktene er, vil være hvem de ikke er? Det synes nå åpenbart at EU ikke vil bli en av polene i en multipolar verdensorden. Grunnene til dette er mange. Den kanskje viktigste er at EUs krisehåndtering er mangelfull, som oppvist under eurokrisen, migrasjonskrisen, pandemien og energikrisen. Verre: Under kommisjonspresident Ursula von der Leyen kombinerer Europa stor stat, lav innovasjon og høy gjeldsgrad med et kostbart «grønt skifte».

Europa har stagnert i lav vekst, rundt en prosent de siste tjue årene, samlet sett. Konsulentselskapet PricewaterhouseCooper spår at Europa vil være en økonomisk periferi innen 2050. Da vil USA også være forbigått av Kina og India, ifølge framskrivingen. Frihandelen er under press. Såkalte «ikke-tariff barrierer» vokser i omfang. Vestens sanksjonsiver har oppmuntret etablering av konkurrerende samarbeidsfora, som kan utgjøre kjernen i en alternativ verdensorden. Dette vil, gitt tid, svekke Vestens strukturelle makt.

Meninger

Dyrtid for Forsvaret

En lignende uthuling synes å pågå i sikkerhetspolitikken. Afghanistan sugde opp Natos ressurser i 20 år. Alliansen trakk seg ut med uforrettet sak i 2021. Erfaringene fra Kosovo (1999) og Libya (2011) var også nedslående. Trenden er at europeiske allierte bidrar akkurat så mye som de kan slippe unna med vis-a-vis USA. Stephen Wertheim mener Europa er det åpenbare stedet hvor USA kan lette byrden. Det er de i Washington som mener Europa er en møllestein om halsen. De kan bli hørt om republikanerne vinner presidentvalget i 2024.

Mens alle er enige om at Russland må stagges, har Vesten nok en gang blitt sittende igjen med regningen for å opprettholde internasjonal orden. Kina og India gjør sanksjon til subsidie ved å kjøpe russisk olje på billigsalg. Fraværet av koalisjoner med nye stormakter gjør at Vestens mottiltak mister effekt. Det gjør det trolig at konflikten vil trekke i langdrag. I takt med at kostnadene ved å konfrontere Russland akkumuleres og sendes til skattebetalerne, vil sjansen for inngripen neste gang minske. Nato tærer på samholdet.

Flere stater kan tenkes å gjøre noe uhørt, om de kan slippe unna med det. Robert Gilpin påpeker i boka War and Change in World Politics (1981) at maktskifter på toppen av et internasjonalt system er farefylte, fordi de:

• oppmuntrer opportunistiske stater til å prøve å endre status quo;
• fostrer ondsinnede oppfatninger av den andres hensikter;
• frister svekkede stater til å ta konfrontasjoner før, snarere enn senere;
• og gjør feilkalkyler mer sannsynlig.

Systemet vil derfor, trolig, utfordres av opportunistiske stater. De farligste øyeblikk i verdenspolitikken inntreffer når den svekkede lederstat ikke lenger håndhever spillereglene. Dette avler usikkerhet og asosial oppførsel.

Norge er i en ny sikkerhetspolitisk virkelighet. Vi gir våre mest sofistikerte våpen til en krigførende part, understøtter Ukrainas statsbudsjett og deltar i en økonomisk blokade som rammer hjemlig økonomi hardt. Dette er forståelig, det er moralsk riktig – og det er risikabelt. For: Hvor lenge vil USA garantere for sikkerheten til rike land som underfinansierer forsvaret? Vil EU og USA forbli forenlige bindinger for Norge ? Og vil Norges utenriksvesen med sin kompetanse på filantropi, mestre spillet når nasjonale interesser igjen skal forsvares?

Hvor går Amerika?

Det er farlig å spå om geopolitikk. Forskere er ikke mer treffsikre enn andre når det gjelder slikt. Uforutsette hendelser har påregnelige konsekvenser og ventede hendelser har uforutsette følger. La oss derfor skissere to klare scenarier som USA og dets kritikere bevisst eller ubevisst forholder seg til. Det første kan kanskje kalles «USA #1», det andre «Et svekket USA». Den ene antar at krisesignalene er støy og at USA forblir sterkt og den andre ser et Amerika som kollapser i selv. De to har hver sin hale av følger av relevans for Norge.

Amerikanerne har en tendens til å fortolke de hendelser gjennom sitt historiske perspektiv; at de alltid vinner. Historien om USA, slik vi fortalte den i etterkrigstiden, er historien om den frie verdens leder som vant stadige seire – politisk, teknologisk, økonomisk og militært. Norges store USA-historiker, Geir Lundestad satte det på spissen: Den som har veddet mot USA de siste 100 årene, har tapt. Lundestad viser til USAs eksepsjonelle innovasjonsevne, som har gjort at landet har gjenoppfunnet seg selv gang etter gang: Sterkere, høyere, raskere.

USA er fremdeles verdens klart mektigste stat. Supermakten er alle andre militært overlegen. Den amerikanske økonomien er verdens største, mens Kina og Indias potensial forblir nettopp det, potensial. USA har en bred middelklasse, et høyt utviklet statsapparat og mange allierte. Landets evne til å skalere opp gjør at selskaper og verdifulle individer fra andre land ofte sin tar med seg sin kapitalistiske impuls til Amerika. Landets åpenhet og vilje til omstilling antas å garantere at USA bevarer sin ledende stilling også i dette hundreåret.

I det store og hele er «USA#1» en fortelling om kontinuitet, at Amerika forblir mektigst og velger å omgi seg med brede buffere av stater som deler deres verdier. Rett nok: USA kan bli mindre opptatt av Europeisk sikkerhet når geopolitisk fokus rettes mot Asia. Det vil føre til fornyet kjekling om byrde -og maktfordeling i Nato. EU kan ventes å ta seg av mer forefallende arbeid. Men i det store og hele vil USAs økonomi og teknologi kompensere for et akterutseilt Europa som må betale for sikkerhet med utenrikspolitikks selvråderett.

Det andre scenariet, «Et svekket USA», vektlegger variablene annerledes. De vil betone at mye av USAs makt er strukturell - tuftet på institusjoner, regler og verdens reservevaluta. Alle disse er under press. Bretton Woods-systemet av USA-forankrede internasjonale institusjoner er alt betydelig svekket. Reglene avhenger av vilje til å håndheve dem. Mye henger på dollarens sentralitet. Kina vil trolig understøtte et alternativ, om USAs høye handelsunderskudd, inflasjon og statsgjeld svekker markedenes tiltro til dollaren.

Kronikk

Hva tenker Putin om bruk av atomvåpen?

Dette vil ikke undergrave USAs militære overlegenhet på annet enn lang sikt. USA brukte i 2021 mer på forsvar enn de neste ni landene på listen sammenlagt, ifølge SIPRI. Den største faren er politisk. Det er verdt å minnes at Nato var i trøbbel, også før Trump. «Den transatlantiske alliansen er død», bemerkningen falt etter vestmaktenes årvisse sikkerhetskonferanse i München i 2008. Judy Dempsey, en av Europas fremste forsvarskorrespondenter, sa rett ut hva som ble hvisket i korridorene.

Det er verdt å minnes om at slagordet under generalsekretær Fogh Rasmussen var at «Natos skjebne vil avgjøres i Afghanistan». Tilbaketrekkingen i 2021 var den siste i en rekke skjebnesvangre intervensjoner som inkluderer Kosovokrigen (1999) og Libya-konflikten (2011). Enhet avløses av splid og misligholdelse når rosenrøde prognoser kolliderer med virkeligheten. En del amerikanere har falt for fristelsen å skylde på «ubrukelige» europeiske allierte. Det er ennå for tidlig å si om Ukraina vil styrke Nato, eller bli ny kime til splid.

Donald Trumps inntog har gjort det republikanske partiet mer skeptisk til alt som binder USA. De politiske splittelsene har gjort amerikansk politikk kaotisk og landets utenrikspolitikk uforutsigbar. Det er uklarhet omkring de lange linjene. Vil USA forsøke å demme opp for Kina i en ny kald krig, eller vil de oppmuntre Kina til å vokse innenfor rammene av liberale institusjoner og, med tiden, selv bli vokter av en liberal verdensorden? Dette er uforenlige strategier, men president Biden signaliserer begge, han bruker gassen og bremsen samtidig.

Kilder i Nato fortalte at de var i beredskap for at presidenten kunne finne på å «drepe Nato» i en Tweet. Presidenten kan formelt avslutte medlemskapet med ett års varsel ifølge Artikkel 13 i Atlanterhavspakten, men det ville ha tilsvarende effekt skulle presidenten si at USA ikke vil leve opp til Artikkel 5 for stater som ikke lever opp til sine allianseforpliktelser. Dette fører oss tilbake til Wales-møtet i 2014, da medlemmene svor å bruke to prosent av BNP på forsvar, noe to tredeler av medlemmer ikke gjør, to år før fristen løper ut.

Andre, mer dramatiske scenarier er tenkelige. Ta tre overskrifter fra 2022 i tre ulike nyhetskilder med høy troverdighet «Are we really facing a second civil war?» (New York Times); «America is closer to a civil war than any of us would like to believe», CIA-adviser says” (The Boston Globe) og «Is a civil war ahead?» (The Newyorker). Hva om stormingen av kongressen var et symptom? I en fersk studie av politisk splittelse i demokratier siden 1950 er konklusjonen at ingen demokrati har vært så dypt splittet, så lenge, som hva USA har nå.

Det er vanlig at land med trøbbel hjemme mister interessen for utenrikspolitikk. Amerikansk «isolasjonisme» har fulgt etter tidligere tider preget av dyp splittelse. Kanskje fordi maktprojeksjon avhenger et tverrpolitisk konsensus om poenget med amerikansk makt, «the purpose of american power». Lenge var konsensus å spre verdier som amerikanerne anser å være universelle og distinkt amerikanske på samme tid. I nyere tid har landets to partier hatt for vane å brannskatte hverandres utenrikspolitikk. Det får USA til å fremstå som upålitelige.

Muligheter og utfordringer

Til tross for nordmenns interesse for internasjonal politikk, er det lite debatt om grunnlinjene i vår sikkerhetspolitikk. Det er lite reell utenrikspolitiske kompetanse i de ulike partienes stortingsgrupper. Konsensustradisjonen i den utvidede utenrikskomiteen har svekket Stortinget som kontrollinstans. Utenriksdepartementet deler informasjon ugjerne. Norske medier prioriterer ikke utenriksjournalistikk, ut over å resirkulere engelskspråklige kilder. Sivilsamfunnet er økonomisk avhengig av statsmakten og har tapt sin korrigerende funksjon.

Olav Riste har presentert et utsyn over norsk utenrikspolitikk siden 1905 hvor det først og fremst er de utvendige rammene for norsk utenrikspolitikk som skifter. Mens de underliggende realitetene har «i heile perioden vore nesten forbløffande stabile». I dette ligger at Norge satte sin lit til at en av stormaktene – først Storbritannia, siden USA – «i eigen interesse ville sikre Norges sjølvstende overfor andre stormakter». Linjen går fra alliansefrihet (1905– 1914) til kollektiv sikkerhet (1918–1940) til allianse (1949–2022).

Meninger

Faller Taiwan, faller vi etter

Norge har sykliske debatter om hvorvidt landet bør velge en annen sikkerhetsforanstaltning enn tett og asymmetrisk allianse med USA. Ankepunktene som fremføres kretser vanligvis rundt tapet av selvråderett, faren for å unødig trekkes inn i konflikter og et ønske om å ikke være assosiert med USA. Andre mener vi simpelthen vil være bedre tjent med andre løsninger. De tre hovedalternativene som har kommet fram er å stable på beina et nordisk alternativ til Nato, å bli med i EU – eller å vende tilbake til nøytralitetspolitikk.

Til slikt er et bare å si at det ikke finnes noe alternativ til USA all den tid ingen andre kan tilby tilstrekkelig beskyttelse. Da er alternativet å stå alene. Men for et land som har underfinansiert forsvaret i en slik grad Norge har gjort, er heller ikke det ønskelig. USAs to mulige utviklingstrender finner sammen i forventningen om at Norge vil måtte venne seg til høyere forsvarsutlegg og forventning om refleksiv støtte til USAs geopolitiske målsetninger. I dette scenariet vil prisen på allianse med USA trolig øke, sammenlignet med nyere historie.

Dette kommer av at Norges geopolitiske betydning er avtagende. For Norge vil Sikkerhetsutfordringene forbli et revansjistisk Russland, humanitære kriser i nærområdene og politisk ustabilitet i Europa. I dette bildet vil den største utfordringen for USAs Europeiske allierte være at de kan bli trukket inn i de rivaliseringen med Kina. Mens enkelte stater, som Frankrike og Italia, prøver å avstemme disse relasjonene, vil mindre land som Norge trolig følge USA tett. Å være en «nyttig alliert» vil kunne gi Norge større tyngde internasjonalt.

Russlands angrep på Ukraina har også gitt Norge en uventet mulighet. Med Finland og Sverige i Nato, kan de nordiske landene bygge et felles forsvar i nord. Betydelige steg har alt blitt tatt i så måte. Alliansen kan bli rammen som gjør nordiske forsvarssamarbeid mulig i praksis. Det gjenstår å se om dette vil lykkes. Sverige og Finland kan gjøre slik Nato-medlemmer ofte gjør og underfinansierer forsvaret. En annen fare, er at felles forsvarsplaner, altså avtaler om når og hvordan felles innsats er påkrevd, aldri blir fremforhandlet.

Å inngå i en tenkt amerikansk oppdemmingspolitikk vis-a-vis Kina vil, i likhet med sanksjonene rettet mot Russland ramme de åpne Europeiske økonomier hardere enn den amerikanske. Men sikkerhetskonsumentene vil ikke kunne kreve varige unntak fra sin sikkerhetsprodusent. Spørsmålet er altså ikke: Er en tett og asymmetrisk sikkerhetspolitisk binding til USA i Norges interesse? Svaret er åpenbart ja. Spørsmålet er om USA vil fortsette å tilby en slik, for Norge, fordelaktig løsning?

Dersom USA på grunn av forstrekking ute eller kaos hjemme velger å sanere Nato, er ikke det nødvendigvis en katastrofe for Europa. Det totale BNP for Natos europeiske medlemmer er mer enn ti ganger Russlands, som har en økonomi på størrelse med Spanias. De bruker tre og en halv ganger så mye på forsvar som Russland. Frankrikes president, Emmanuel Macron, har etterlyst «en ekte europeisk hær». I januar 2019 Frankrike og Tyskland en forsvarsavtale som inkluderer en forpliktelse som ligner Natos artikkel 5.

Et slikt scenario vil sette Norge i en vanskelig stilling. Dersom EU tar over Natos rolle i Europa vil spørsmålet om Norsk EU-medlemskap presse seg på og på samme tid kompliseres av at Norge trolig vil ønske en fortsatt tett binding til USA. Norge befinner seg i «innerste sirkel» av USAs allierte, sammen med Danmark, Nederland og Storbritannia. Dette gir tilgang på det beste innen teknologi, taktisk samarbeid og etterretning. I et slikt scenario kan Norge komme til å velge Storbritannia som hovedpartner i våre nærområder, som før 1940.

Les også:

Fredsforskeren er en dypt bekymret optimist

I sum vil Norges bånd til USA forbli intakt nær sagt uavhengig av hvilken vei utviklingen i USA tar. Selv i det ekstreme scenariet der USA trekker seg fra Nato, vil Norge trolig søke fortsatt allianse. De to hovedtrekkene Norge vil måtte forholde seg til, er at landet må øke forsvarsberedskapen betraktelig og være forberedt på at rammene for vår utenrikspolitikk avgjøres i Washington.

Faren for Norge er at utenrikspolitikken undergraver sikkerhetspolitikken. I Norge så 1990- tallet en omlegging hvor bistand og fredsarbeid gikk fra å være tilføyelser til å bli bærebjelker i utenrikspolitikken. Med EU nedstemt og Sovjet i oppløsning ble idealisme det nye norske prosjektet, hva Rolf Tamnes har kalt «engasjementspolitikken». Norsk utenrikspolitikk er rigget for en form for idealisme som ble tenkt ut og implementert i en helt annen kontekst.

Vi har lest den samme rapporten igjen og igjen: Norske veivalg. Utredningene kommer sjelden helt frem til der den metaforiske veien deler seg. I villniset av nyanser, er konklusjonen oftest den samme: «Fremtiden er full av utfordringer». Stortingsmelding 36 (2016–2017): Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk var intet unntak. Norge ønsker mer Europa, mer multilateralisme, mer transatlantisme, mer klima, mer engasjement.

Den største faren for Norge er manglende samsvar mellom liv og lære i utenrikspolitikken. Under et globalt maktskifte vil de sikkerhetspolitiske farene tilta. Dette tilsier at prioriteringer er påkrevd. I praksis medfører dette at nasjonale interesser må prioriteres over utenrikspolitiske fritidsaktiviteter. En ny grad av årvåkenhet er påkrevd for å unngå å bli fanget opp i politikk som går imot landets interesser. Forskningen gir fire tommelfingerregler for stater i vår vektklasse:

1. Småmakters strategiske oppførsel er preget av avhengighet. De kan ikke oppnå sikkerhet ved å stole på sine egne evner alene. En liten makt er et unnværlig og ikkeavgjørende tilskudd til en stormakts politiske og militære ressurser. Småmakter har en tendens til å følge allianselederen tett, gi den den støtte de kan. Men under maktskifter er små makter tilbøyelige å holde muligheter åpne ved å under-levere i alliansesammenheng.
2. Internasjonale institusjoner lønner seg mest for små aktører. Slike vil ofte søke å minimere kostnadene ved utenrikspolitikk og øke tyngden bak sin politikk ved å engasjere seg i felles innsats. Dette fører til en generelt høy grad av deltakelse i internasjonale organisasjoner. Formelle regler oppmuntres aktivt for å binde stormaktene. Småmakter foretrekker multilaterale løsninger, kompromissposisjoner i tvister, og forestillinger om et «internasjonalt samfunn».
3. Selv om de selv tidvis er opportunistiske, er småmakter generelt skeptiske til realpolitikk. De skiller seg fra stormakter i sine holdninger til risiko og blir tvunget av sine begrensede ressurser til å prioritere strengere, etablere et hierarki av risikoer samtidig som de forsøker å minimere de mest alvorlige. Småmakter er derfor oftest status quo orienterte. De ser flere farer enn muligheter i uregulert internasjonal politikk, noe som fører til at de ofte inntar normative politiske posisjoner.
4. Småmakters ambisjoner er lokale og defensive av natur. De har et smalere spekter av interesser og mindre handlingsfrihet. Småmakter er regionale aktører i den forstand at deres krav er begrenset til deres egne og umiddelbart tilstøtende områder, mens stormakter utøver sin innflytelse på global skala. Småmaktsledere konsentrerer seg derfor om lokale eller regionale trusler og utfordringer fordi de er bedre rustet til å gjøre dette enn å forstå og adressere de globale problemene.

Denne teksten er bestilt og videreformidlet av Forsvarskommisjonen. Forsvarskommisjonen har som del av sitt mandat å bidra til debatt om tematikken. Den leverer sin rapport 3. mai 2023.

Kilder

Allison, G. T. (2020). Destined for war: Can America and China escape Thucydides's trap? Melbourne: Scribe

Kaplan, R. D. (2000). The coming anarchy: Shattering the dreams of the post Cold War. New York: Random House

Carr, E. H., & Cox, M. (2016). The Twenty Years' Crisis, 1919-1939: Reissued with a new preface from Michael Cox. London: Palgrave Macmillan

Wertheim, S. (2022). Tomorrow, the world: The birth of U.S. global supremacy

Riste, O. (2005). Norway's foreign relations: A history. Oslo: Universitetsforlaget

Tamnes, R(1997) Oljealder 1965-1995. Bd 6, Norsk Utenrikspolitikks Historie. Universitetsforlaget, 1997

Posen, B. (2004). ESDP and the Structure of World Power, International Spectator, 39 (1)

Rothstein, R. L. (1968). Alliances and small powers. New York: Columbia University Press

Wallace, W. (1999). Small European States and European Policy Making (Arena Report No. 1). In Between Autonomy and Influence: Small States and the European Union. Proceedings from the ARENA Annual Conference, Oslo, Norway

Mosser, M. W. (2001). Engineering Influence: The Subtle Power of Small States in the CSCE/OSCE

Cooper R., Higgott, A. & Nossal, K. (1993). Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order. Vancouver: UBC Press

Wivel, A. (2005). The Security Challenges of Small EU States, Journal of Common Market Studies, 43 (2)

Hoffman, S. (1965). The State of War: Essays on the Theory and Practice of International Politics. New York: Praeger

Vital, D. (1967). The Inequality of States: A Study of Small Power in International Relations. Oxford, England: Oxford University Press

Russett, B. & Oneal, J. R. (2001). Triangulating Peace. New York: Columbia University Press

Aron, R. (1966). Peace and War; A Theory of International Relations. Garden City, N.Y.: Doubleday

Fox, A. (1959). The Power of Small States: Diplomacy in World War Two. Cambridge, England: Cambridge University Press