Tre lærdommer om «avskrekking og beroligelse» overfor Russland

Denne teksten er en redigert versjon av en rapport levert til forsvarskommisjonen høsten 2022.

Norsk politikk overfor Russland blir tradisjonelt omtalt og fortolket i en eller annen form for dobbelthet. To søyler, to parallelle spor, to strategier som balanseres mot hverandre.

Vektingen av to komponenter har variert over tid, men tosporstankegangen har vært nærmest forbløffende bestandig, heter det. Norge tilnærmer seg Russland som «en storpolitisk aktør» og et «naboland». Som en «trussel fra øst» på den ene side, mens man på den andre side ser til de «bilaterale samarbeidsforbindelser». Trusselen og samarbeidet har vært møtt med «fornuft og følelser» og «frykt og forventning». Sikkerhetspolitisk har Norge fulgt en linje av balanse mellom «avskrekking og beroligelse», som blant annet har tatt form gjennom «integrasjon og avskjerming» i det vestlige alliansesamarbeidet.

I den sikkerhetspolitiske diskusjonen er det en tilbakevendende påstand at denne dikotomiske tilnærmingen har ligget fast siden Norge undertegnet Atlanterhavspakten i 1949. Kombinasjonen «avskrekking og beroligelse» ble første gang brukt som analytisk fortolkning i 1966, men den viste da til norsk sikkerhetspolitikk overfor Sovjetunionen i nesten hele etterkrigstiden.

Sentralt stod Nato-medlemskapet som var kombinert med selvpålagte restriksjoner på militær aktivitet på norsk territorium. Ti år senere, i 1976, ble dobbeltheten også en uttalt politisk målsetting, da Forsvarsdepartementet slo fast at Norges arbeid for fortsatt avspenning i de nordlige havområder fordret et «behov for å balansere mellom avskrekking og beroligelse» Norges uttalte strategiske hovedlinje. Selv om ordene som sådan ikke har vært i brukt - eller vært like mye brukt - i over 70 år, synes de fleste enige om at en variant av den såkalt doble politikken ovenfor naboen i øst har forekommet i hele perioden.

Avskrekking og beroligelse

I dag, etter Russlands åtte år lange krigføring i Ukraina og fullskalainvasjon 24. februar 2022, peker en endret sikkerhetssituasjon mot at Norge må vurdere også de lange linjer i sin russlandspolitikk. Krigen vil uansett utfall få både direkte og indirekte konsekvenser for norske nærområder. En av dem er allerede at Sverige og Finland har forlatt den alliansefrie linjen ved å søke om Nato-medlemskap. Gitt de nye utviklingstrekkene er det nødvendig å diskutere hvorvidt Norge skal holde fast ved å balansere avskrekking og beroligelse i sikkerhetspolitikken. Samtidig er det ikke entydig hva det eventuelt ville innebære å oppgi den linjen, eller hvordan Norge skal forvalte det man har for hånden om «tosporstankegangen» forlates.

Etter at ordene avskrekking og beroligelse på ny ble en del av den sikkerhetspolitiske diskursen på 2010-tallet, er det påpekt at bruken av kald krigs-begrepene ikke har vært helt lett å få grep om. Især er det stilt spørsmålstegn ved forståelsen, bruken og nytten av beroligelsespolitikken. I de tilfellene der beroligelse primært er til for å imøtekomme venstresiden i norsk politikk, kan vi da kalle det beroligelse av Russland? Bidrar egentlig samarbeid om fisk og kultur i nord til å påvirke de sikkerhetspolitiske kalkylene i Moskva? Hvilken rolle spiller det for Russland om Norge ikke har utenlandske baser, når vi likevel tilbyr amerikanerne «omforente områder» på norsk territorium?

Dersom vi opprettholder begrepene avskrekking og beroligelse som analytiske kategorier for å tenke om fremtiden, vil den tenkningen påvirkes av hvordan vi forstår disse begrepene og deres forhold til hverandre. I den forbindelse kan det være nyttig å ikke betrakte det historiske forholdet mellom avskrekking og beroligelse gjennom prismet av én balansegang, men to.

To typer balansegang i norsk sikkerhetspolitikk

Én av de to balansegangene som har vært innfanget i begrepsbruken, er det vi kan betegne som småstatens kalibrerte avskrekkingsstrategi. Den kan spores tilbake til Johan Jørgen Holsts introduksjon av begrepsparet i 1966. Holst skrev om det å balansere avskrekking så den ikke tipper over til å bli provokasjon. I praksis har dette især vært knyttet til at Norge er medlem av en forsvarsallianse, men legger begrensninger på type aktivitet, og også kommuniserer og forklarer formålet med de ulike forsvarstiltak. Beroligelse betegner grensen for hva Norge tenker man kan tillate seg å gjøre og hvordan man gjør det, uten at det fremprovoserer eller utløser mottiltak. Det er snakk om «avskrekking innenfor rimelige grenser».

Avskrekking og beroligelse er her altså ikke å betrakte som to parallelle strategier, men to sider av samme sak. Spørsmålet er ikke hvorvidt man skal avskrekke eller berolige, men hva slags type avskrekking det er snakk om og hvor fryktinngytende man ønsker å fremstå. Det gir dermed begrenset mening å skille mellom avskrekkende og beroligende tiltak i seg selv. Snarere er det snakk om hvordan tiltak blir brukt og i hvilken kontekst de finner sted: I noen tilfeller er norske jagerfly av typen F35 avskrekkende, i andre tilfeller kan de fungere modererende. Det er antakelig mindre avskrekkende for Russland om Norge flyr F35 over Barentshavet enn om amerikanerne opererer der med bombefly av typen B52. Strategien er altså ikke en balansering mellom avskrekking på den ene siden og beroligelse på den andre, men måten å kalibrere avskrekking på. Det er småstatens avskrekkingspolitikk i praksis.

Fortolkningen av den andre balansegangen, derimot, kan forstås som vekting mellom to retninger. Det illustreres blant annet gjennom – men er ikke begrenset til – måten norsk sikkerhetspolitikk på 1990-tallet er blitt omtalt:

«Den nye politikken [etter den kalde krigen] bygde videre på de to søylene avskrekking og beroligelse, men vektleggingen ble annerledes enn før. På den ene siden forsøkte norske myndigheter å nytte nådetiden etter maktskiftet til å bygge ut samarbeidet i nord. […] På den annen side holdt Norge fast ved den sikkerhetspolitiske hovedlinjen med vekt på forsvaret av Nord-Norge og alliert medvirkning i nord.» (Tamnes, 1997, s. 134)

Her er det altså «to søyler», der avskrekking og beroligelse kan forfølges parallelt. De er forbundet, men politisk adskilte og kan være i konflikt. «Balanseringen» er knyttet til hvilken av «søylene» som vektlegges, altså hvor tyngdepunktet ligger. I denne fortellingen kan avskrekking forstås som småstatens måte å sikre en troverdig forsvarsgaranti. Det rommer den kalibrerte avskrekkingsstrategien som utgjorde hele første balansegang. Beroligelse på sin side kan her forstås som en annen retning, representert under ulike betegnelser: en liberal tanketradisjon tuftet på internasjonal rettsorden og mellomstatlig samarbeid og fremforhandlede reguleringer, kollektiv sikkerhet, «sikkerhet i felleskap» og «ordenspolitikk».

En sentral fellesnevner for disse betegnelsene er en form for gjensidighet.
Denne beroligelsesretningen omfatter tiltak der begge parter er delaktige og slutter opp om det som finner sted. Det forutsetter et minimum av tillit til at den andre følger det man er blitt enige om.

Det interessante når vi ser disse to balansegangene i sammenheng, er at kategoriene «avskrekking», «beroligelse» og «balanse» rommer og viser til ulike ting i de to tilfellene. Det får konsekvenser for hvordan vi forholder oss til begrepsparet i det videre.

Tre lærdommer for veien videre

Med utgangspunkt i skillet mellom disse to balansegangene, vil jeg meisle ut tre lærdommer det kan være nyttig å ha med når «avskrekking og beroligelse» skal vurderes i møte med den usikre fremtiden vi står overfor.

1. Bevisst begrepsbruk har betydning

Dersom det skal gi noen mening å vurdere hvilken plass avskrekking og beroligelse skal ha i norsk sikkerhetspolitikk i fremtiden, har bevisst begrepsbruk betydning. Først må vi erkjenne at begrepene slik vi kjenner dem er ladet med og viser til ulikt innhold. Dernest må vi identifisere hva som skiller de ulike formene fra hverandre og forsikre oss om at vi har felles forståelse der det er nødvendig. Videre må vi likevel erkjenne at flere elementer er felles, overskridende og overlappende for de ulike balansegangene og at et sylskarpt skille derfor neppe er mulig.

Det denne bevisstheten bøter på, må ikke forveksles med det som ellers kan betegnes som strategisk tvetydighet i politisk kommunikasjon. Av og til kan uklar begrepsbruk være hensiktsmessig. For politikere kan for eksempel det å ikke være for spesifikk blant annet gi handlingsrom til utøvelsen av politikk. Det gjelder også med avskrekking og beroligelse, men noe av det uklare ved dagens begrepsbruk bunner likevel i noe annet: De to nevnte balansegangene blandes sammen uten at det virker å være intendert.

Dersom det ikke foreligger en tilstrekkelig bevissthet om forholdet mellom begrep og den praktiske politikken begrepsbruken viser til, står vi i fare for at retorikken ikke er sammenfallende med det som faktisk gjøres. Satt på spissen: Det gir begrenset mening å si at Norges måte å tilslutte seg Natos atomgaranti, altså avskrekking fra den første balansegangen, skal «balanseres» av folk-til-folk-samarbeid i nord, altså et beroligelseselement fra den andre balansegangen. Dersom Norge faktisk ønsker å kalibrere avskrekkingspolitikken, må beroligelsen som utøves være egnet til nettopp det. Det å skille mellom de to balansegangene vi her har skissert, kan bidra til å etablere en mer presis oppfatning av hva politikken rommer.

2. Mekanismer vektlegges ulikt avhengig av strategisk kontekst

Det er ikke bare tyngdepunktet mellom «avskrekking» og «beroligelse» som har variert over tid, det har også vekslet hvor fremtredende de to ulike «balansegangene» har vært i møte med ulike strategiske kontekster. Begge balansegangene omfatter mekanismer for å oppnå sikkerhet. Hvilke man drar nytte av, beror på skiftende og foranderlige vurderinger av motstanderen og situasjonen man befinner seg i.

Et eksempel på hvordan man har gått fra å vektlegge én forståelse av «avskrekking og beroligelse» til en annen i møte med endringer i internasjonal politikk, er utviklingen det siste tiåret. I tiden etter den kalde krigen var «den andre balansegangen» fremtredende. Tyngdepunktet lå på beroligelse i form av å «veve Russland inn i et internasjonalt samarbeidsmønster».

Selv om «rest-trusselen» fra øst ikke ble helt glemt i norsk forsvarsplanlegging, rådet det en «dyp fred» i Europa. Russlands fornyede stormaktsambisjoner og krigføring i Ukraina fra 2014 markerte slutten på den epoken. Troen på at man kan bygge forholdet til dagens Russland på tillit og samarbeid, har svunnet hen. I utenriksminister Anniken Huitfeldts tale ni dager før invasjonen 24. februar 2022 viste hun til et møte hun hadde hatt med Russlands utenriksminister Sergej Lavrov noen måneder tidligere. Den gang hadde hun understreket hvor viktig Barentsamarbeidet var for begge land i «den vanskelige sikkerhetspolitiske situasjonen vi står overfor». Det gjør hun ikke lenger. I oktober 2022 uttalte Huitfeldt at Norges sikkerhetspolitikk «fremdeles [skal] være basert på avskrekking og beroligelse. Men disse størrelsene må rammes inn av den nye strategiske virkeligheten».

Eksemplene hun nå ga på beroligelseskomponenter var blant annet at Norge skal være forutsigbar. At Nato ikke utgjør noen trussel. At Norge opprettholder linjen om alliert forsterkning i krise og krig, ikke permanent nærvær. Nå er det ikke lenger noen tvil:
I vurderingene av hvordan Norge skal møte dagens Russland, gjør mekanismene i den første balansegangen – kalibrert avskrekking – seg mer gjeldende enn de har vært på flere tiår.

3. Småstatens vedvarende behov for balansegang

Med perspektivene vi her har anlagt, er det ikke selvsagt at balansepolitikk er irrelevant i dagens situasjon, selv om man skulle ønske å vektlegge avskrekking. I Forsvarsdepartementets budsjettproposisjon har man i senere åre fremhevet balansegangen mellom avskrekking og beroligelse som både «stadig viktigere» og «stadig mer krevende». I den siste proposisjonen for 2023 er balansegangen utelatt. At man nå fokuserer på avskrekking og utelater beroligelse kan skyldes det feilaktige inntrykket som er skapt av at begrepsparet representerer en form for «hauk eller due»-tilnærming, og at man i dagens situasjon må sørge for å fremstå «haukete nok». Men det betyr ikke at balansepolitikken nødvendigvis er forlatt. Norge fortsetter å kalibrere avskrekking selv om departementet kaller det noen annet enn beroligelse, som for eksempel «dialog» eller «stabiliserende tiltak». Antakelig er det dette også Huitfeldt viser til, når hun uttaler at «[i] perioder med økt behov for avskrekking, kan det være enda større behov for beroligelse». Det er i Norges interesse at egne og allierte militære disposisjoner ikke blir misforstått i Kreml, utløser uintendert eskalering eller rokker ved stabiliteten i nord.

Balansegangens vedvarende relevans gjør seg også gjeldende i den andre balansegangen, i forholdet mellom kalibrert avskrekking og «sikkerhet i felleskap». Det kan i dag fremstå naivt at Norge trodde sivilt og militært samarbeid med Russland skulle bidra til gjensidig avhengighet som var robust nok til å bidra til å unngå konflikt. Noe av det samarbeidet har snarere lagt grunnlaget for at dagens Russland antakelig besitter nyttig informasjon dersom de skulle ønske å ramme Norges mest sårbare og kritiske infrastruktur for øyeblikket. Men på samme måte som aktørene på 1990-tallet ikke kunne overskue relasjonen til Russland 30 år frem i tid, er det høyst usikkert hvilke prioriteringer i dag som vil være best egnet til å ivareta norsk sikkerhet om 20 år. En lærdom fra «den dype freden» er også denne: Der ideer om felles sikkerhet på 1990-tallet kanskje gikk på bekostning av troverdig forsvarsevne, står vi overfor omvendt utfordring i dag når vi trapper opp militært: at troverdig forsvarsevne og tilstrekkelig avskrekking kan gå på bekostning av grunnleggende byggeklosser for vår felles sikkerhet. De to retningene i «den andre balansegangen» bør altså ikke forstås side om side, men ses i sammenheng.

Selv om både Norge og resten av Europa utvilsomt har erkjent at i tilfellet Putins Russland må makt møtes med motmakt, er det ikke i noen småstats interesse å la maktpolitikken råde alene. «Beroligelse» i den andre balansegangen har vært en bred kategori, som også har omfattet ideer som felles spilleregler i internasjonal politikk. Igjen er det tvingende nødvendig å tydeliggjøre hva vi viser til, også innenfor den enkelte kategori i den enkelte balansegang.

Om det er internasjonal lov og rett vi snakker om, er det ikke nødvendigvis grunn til å senke den fanen selv om Putin ikke respekterer de reglene. Man skal riktig nok møte verden slik den er, som Ine Eriksen Søreide ettertrykkelig gjentok i sin tid som forsvars- og utenriksminister, ikke slik man ønsker at den var. Men det er forskjell på ønsketenkning og det å arbeide målrettet for å realisere et ønske. Arbeidet for ønsket utvikling i årene som kommer vil uansett fordre en så presis forståelse som mulig av verktøyene vi har for hånden. Avskrekking og beroligelse er blant dem.

Denne teksten er bestilt og videreformidlet av Forsvarskommisjonen. Forsvarskommisjonen har som del av sitt mandat å bidra til debatt om tematikken. Den leverer sin rapport 3. mai 2023.

Les også: Noreg må byrja å verna olje og gassen og ilandføringsområda for Nato-styrkar

Les også: Forsvarskommisjonens leder: – Ikke la muligheten gå fra deg

Les også: Tre nye strategiske sjokk