Kronikk
– Bedre sent enn aldri
Forsvarskommisjoner har bidratt til å skape og formidle hovedstrømningene i norsk forsvarspolitikk, skriver Magnus Håkenstad.
Denne artikkelen er over tre år gammel og kan inneholde utdatert informasjon.
Som del av enigheten rundt ny langtidsplan har Stortinget bedt regjeringen om å nedsette en forsvarskommisjon i løpet av 2021. Foreløpig vet vi ikke så mye mer enn at denne skal ha «bred faglig og politisk sammensetning for å vurdere de sikkerhetspolitiske utfordringene for Norge, med sikte på å skape et bredest mulig grunnlag for videre utvikling i forsvarssektoren.»
Det er 28 år siden Norge sist hadde et offentlig utvalg med navnet forsvarskommisjon, og Forsvarskommisjonen av 2021 vil bli den sjette i sitt slag siden unionsoppløsningen.
Men hva er egentlig en forsvarskommisjon, og hvilken rolle har den?
Er rådgivende
Det viktigste dokumentet i norsk forsvarspolitikk er og forblir langtidsplanene som utarbeides i Forsvarsdepartementet og behandles av Stortinget hvert fjerde år. Forsvarskommisjoner er å anse som rådgivende innspill til disse. Der andre innspill, som forsvarssjefens fagmilitære råd og Forsvarets forsvarsinstitutts analyser, rutinemessig inngår i den faste fireårssyklusen, er forsvarskommisjoner sjeldnere.
De har gjerne vært knyttet til verdenshistoriske begivenheter, og selve navnets historiske arv innevarsler en grundigere gjennomgang, et bredere overblikk, og en betydelig pondus.
Statsministre og andre tungvektere
Siden 2. verdenskrig har Norge hatt tre forsvarskommisjoner, i 1946, 1974 og 1990. I tillegg var det to «light»-utgaver, såkalte «forsvarspolitiske utvalg», i 2000 og 2007. Forsvarskommisjonene har gitt konkrete innspill til langtidsplanene, men først og fremst har de anlagt mer overordnede og langsiktige perspektiver.
Deres viktigste funksjon har vært å skape tverrpolitisk forankring for hovedretningen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.
Dette ser ut til å være hovedhensikten også denne gang, den nye kommisjonen skal ifølge innstillingen «sørge for en bred og åpen dialog om forsvars- og sikkerhetspolitiske utfordringer og gi innspill til arbeidet med kommende langtidsplaner.»
Deres viktigste funksjon har vært å skape tverrpolitisk forankring for hovedretningen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.
Den nye forsvarskommisjonen skal ha «bred faglig og politisk sammensetning», men skal den måle seg med sine forgjengere, holder det ikke at den er bred. Den må også være tung.
Forsvarskommisjonen av 1946 ble ledet av arbeiderpartinestleder og senere statsminister Trygve Bratteli. Forsvarskommisjonen av 1974 ble ledet av Odvar Nordli, som ble statsminister halvveis i arbeidet. Leder for Forsvarskommisjonen av 1990 var tidligere statsminister Kåre Willoch. Nestlederen, Johan Jørgen Holst, måtte fratre i 1991 fordi han ble forsvarsminister for andre gang. I tillegg var disse kommisjonene spekket med faglige tungvektere fra embetsverk, offentlighet, forsvarssektor og akademia, samt representanter fra alle stortingspartier.
Blant 1990-kommisjonens yngre medlemmer fantes stigende politiske stjerner som Jens Stoltenberg og Erna Solberg.
Etterkrigstidens forsvarskommisjoner toppet altså laget, de hadde vide mandater med stor frihet, og deres perspektiv strakk seg langt ut over neste langtidsplan.
Dersom det ikke blir til at Forsvarskommisjonen av 2021 ledes av en rikspolitisk tungvekter av statsministerformat, kan det hende at vi heller har å gjøre med en «forsvarskommisjon light», et forsvarspolitisk utvalg.
De to vi har sett hadde snevrere mandater og mindre profilerte ledere. Forsvarspolitisk utvalg 2000 ble først ledet av Bernt Stilluf Karlsen (V), deretter av Odd G. Andreassen (AP). Forsvarspolitisk utvalg 2007 ble ledet av tidligere miljøvernminister Siri Bjerke fra Arbeiderpartiet. Disse utvalgene hadde ikke helt samme tyngde som forsvarskommisjonene, og de var tettere koblet til en enkelt langtidsplan.
Blanke ark eller status quo
Forsvarskommisjonene kan deles i to kategorier, «blanke ark» eller «status quo». Kommisjonene av 1908, 1922, 1946 og 1990 var «blanke ark»-kommisjoner. De ble nedsatt i kjølvannet av henholdsvis unionsoppløsningen i 1905, 1. verdenskrig, 2. verdenskrig og Den kalde krigen, med andre ord i situasjoner der den sikkerhetspolitiske situasjonen var dramatisk endret og det åpenbart var behov for å se på sikkerhet og forsvar med helt nye briller.
Dagens situasjon er vitterlig preget av at den storpolitiske himmel er mørkere enn på lenge, og slik sett passer det bra med en forsvarskommisjon med blanke ark og fargestifter til. Imidlertid har den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen blitt noen år gammel. To langtidsplaner har blitt vedtatt siden Russland annekterte Krim i 2014, og noen vil mene at tidspunktet for en ny forsvarskommisjon allerede har kommet og gått.
Dagens situasjon er vitterlig preget av at den storpolitiske himmel er mørkere enn på lenge, og slik sett passer det bra med en forsvarskommisjon med blanke ark og fargestifter til.
Men sent er bedre enn aldri, og ikke alle forsvarskommisjoner nedsettes ved avgjørende historiske vendepunkter. Forsvarskommisjonen av 1974 stikker seg ut som en «status quo»-kommisjon med indrepolitisk formål. Den skulle vedlikeholde og styrke oppslutningen om den kalde krigens forsvarsordning, særlig Nato-medlemskapet, som fikk hard kritikk under Vietnamkrigen og 1970-tallets radikale motvilje mot alle bestående autoriteter. Forsvarskommisjonen av 1974 gjorde seg mye flid med å drøfte og skyte ned ulike alternative forsvarsmodeller, som alliansefritt forsvar, nordisk forsvarssamarbeid, geriljaforsvar og ikke-voldsforsvar. Resultatet ble en tydelig stadfesting av den etablerte orden, en stadfesting som holdt seg til lenge etter den kalde krigens slutt.
Gjennomslag til hvilken pris?
Forsvarskommisjonenes faktiske innflytelse har variert. Arbeidet tar tid, og verden kan endre seg raskt. Forsvarskommisjonen av 1946 begynte sitt arbeid i det første fredsåret. Innen den var ferdig, var den kalde krigen godt i gang og Norge på full fart inn i Nato. På den annen side er ikke gjennomslag alltid av det gode. Willochs forsvarskommisjon av 1990 fikk stor oppslutning for sin forsiktige og konservative «forandre for å bevare»-tilnærming.
Dette bidro imidlertid til å sementere en struktur som raskt viste seg å være verken sikkerhetspolitisk relevant, militærfaglig oppdatert eller økonomisk bærekraftig.
Den brede politiske oppslutningen rundt Willoch-kommisjonens anbefalinger låste utviklingen i en bane som på slutten av 1990-tallet førte Forsvaret til randen av økonomisk kollaps og forsvarspolitikken til sammenbrudd.
Krisen ved årtusenskiftet, som Forsvarskommisjonen av 1990 var medansvarlig for, førte til den store forsvarsomstillingen. Forsvarspolitisk utvalg 2000 spilte da en betydelig rolle i å påpeke den avgrunnen som hadde åpnet seg mellom «retorikk og realiteter», og tilhører slik sett «blanke ark»-kategorien. Dets etterfølger, Forsvarspolitisk utvalg 2007, var mer en status quo-variant som skulle bidra til å «skape ro» i en turbulent og konfliktfylt forsvarsdebatt. Ellers gjorde ikke Forsvarspolitisk utvalg 2007 noe stort inntrykk, og den havnet allerede året etter i skyggen av den russiske invasjonen i Georgia. De forsvarspolitiske utvalgenes viktigste funksjon ble å støtte den problemforståelsen og de løsningsforslag som også forsvarssjefene og forsvarsdepartementet arbeidet mot.
I 2000 var dette en kriseforståelse, i 2007 var det «stø kurs» som gjaldt.
Forankring og formidling
Forsvarskommisjoner og forsvarspolitiske utvalg har sjelden levert store overraskelser. Deres formål er å bygge konsensus. Deres anbefalinger følger derfor de brede forsvarspolitiske hovedstrømninger, men det er et poeng at dette er hovedstrømninger kommisjonene selv er med på å skape.
Hvor stor vekt kommisjonen vil tillegges, får vi en anelse om når mandatet og sammensetningen foreligger.
De har formet og formidlet allmenne forståelser av Norges sikkerhetspolitiske stilling og Forsvarets behov og problemer, og de har i beste fall gitt ballast, retning og styrefart til Forsvarets utvikling ut over de korte langtidsplanperiodene. De siste årene har en ny forsvarskommisjon blitt foreslått flere ganger fra ulikt hold. Initiativet kom denne gangen fra opposisjonen, og Solberg-regjeringen gikk tilsynelatende motvillig med på det som del av et bredere kompromiss.
Hvor stor vekt kommisjonen vil tillegges, får vi en anelse om når mandatet og sammensetningen foreligger.
Kommisjonen vil begynne sitt arbeid tidlig i en langtidsperiode, noe som kan tenkes å gjøre den mindre relevant.
På den annen side kan det bidra til at Forsvarskommisjonen av 2021 kan ta seg tid, arbeide overordnet og langsiktig, og tenke friere og høyere rundt de lange linjer i sikkerhetspolitikken, slik en forsvarskommisjon skal.