– Av de totalt 230 regnskapene vi har gått gjennom, er det bare ett vi har funnet vesentlige feil i. Dette er Forsvarets årsregnskap, står det i Riksrevisjonens årsrapport, som ble lagt frem 3. november.

Om Forsvarets regnskap har Riksrevisjonen brukt en såkalt modifisert konklusjon med forbehold, som innebærer at de har avdekket vesentlige feil eller mangler i deler av årsregnskapet.

– Forsvaret har fått modifisert beretning fire år på rad. Det er alvorlig. Tillit og troverdighet er viktige verdier for forsvarssektoren, og det er grunnleggende at lover og regler etterleves. Dette gjelder selvsagt også økonomiregelverket og bevilgningsreglementet, skriver forsvarsminister Frank Bakke-Jensen i en e-post til Forsvarets forum.

FLOs handel med forsvarsgrenene

For 2019-regnskapet er det den såkalte horisontale samhandelen i Forsvaret Riksrevisjonen er skeptisk til. Det går ut på at driftsenhetene handler av hverandre, slik som i eksempelet med sokkene i toppen av saken. Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) handler inn fra markedet, mens Hæren betaler FLO for varen.

Grunnen til at Forsvaret gjør det, er at det skal gjøre driftsenhetene i Forsvaret mer bevisste på kostnader og bidra til rasjonell drift. Hæren skal være bevisste på hva de bruker penger på og FLO skal ha en oversikt over Forsvarets totale behov.

Problemet som Riksrevisjonen peker på, er at varene ofte føres som utgift for Forsvarets logistikkorganisasjon i et annet år enn forsvarsgrenene henter de ut for bruk til soldatene sine. Derfor blir det brudd på kontantprinsippet og ettårsprinsippet i bevilgningsreglementet (les om disse i faktaboksen under).

– Dette innebærer at utgiftsføringen på riktig kapittel i statsregnskapet først skjer når varene tas ut fra lager, og ikke når varene blir kjøpt og betalt, står det i årsrapporten til Riksrevisjonen.

Det betyr, ifølge Riksrevisjonen, at statsregnskapet ikke gir nødvendig informasjon til å vurdere om det er samsvar mellom det forsvarsgrenene har fått bevilget, og hvor stor del av bevilgningen de har brukt hvert år.

Hvis ikke midlene brukes det året Stortinget har bevilget dem til, får de et feilaktig bilde av bruken, står det i rapporten.

Vesentlige avvik i 2019

Riksrevisjonen skriver at de undersøkte forholdet i 2018 og 2019. I 2018 var det tilnærmet balanse mellom hva FLO hadde kjøpt og hva de faktisk hadde brukt. Året etter var det vesentlige avvik mellom hva som ble kjøpt inn og hva som ble forbrukt.

Det tar tid fra FLO bestemmer seg for å anskaffe et parti sokker, til de blir levert. Det må lyses ut konkurranse og gjøres anbudsrunder med gitte frister for å etablere rammeavtaler, deretter tar det tid for produsenten å levere sokkene. Forsvarets forum har beskrevet prosessen i saken om hvordan Forsvaret måtte gjøre hasteanskaffelser for nærmere en halv milliard kroner da rammeavtaler på klær og utstyr hadde løpt ut.

Da det var innrykk i Hæren sommeren 2019, var avtalen for sokker løpt ut: Bataljonssjef Anders Voll beordret sine ansatte til å gi fra seg sokkene sine til de vernepliktige soldatene.

Dette er også grunnen til at ikke sokker kan kjøpes inn, bli handlet mellom driftsenhetene (DIF) i Forsvaret gjennom horisontal samhandel (HS) og brukes i løpet av samme år.

Les også:

Forsvarsministeren må svare Stortinget om hasteanskaffelsene av soldatutrustning

– FLO må imidlertid ha en viss trygghet/forutsigbarhet med hensyn til hvor mye materiell som forventes tatt ut, slik at de kan anslå omfanget av samlede HS-«inntekter». Dette ivaretas gjennom leveranseavtaler mellom FLO og kunde-DIFene, som inngås årlig med et 4+1 års perspektiv, forklarer Jane Meyer, som er sjef for regnskaps- og økonomiforvaltningsseksjonen i Forsvarsstaben.

Hun skriver at FLO må ha kontroll på omfanget av forventet horisontal samhandel for å kunne legge planer for hvor store og hvilke anskaffelser som skal gjennomføres det aktuelle året.

– På større leveranser, eksempelvis ammunisjon, inngår FLO fireårskontrakter, skriver Meyer.

Konflikt mellom regnskapsprinsipper og samhandling

Riksrevisjonen mener det er konflikt mellom bevilgningsreglementets prinsipper og målene med horisontal samhandling.

Litt enklere formulert betyr dette at det er problematisk at FLO betaler for sokker i ett gitt år, men ikke får pengene for de samme sokkene før senere. I eksempelet vi brukte i toppen av saken, kjøpte FLO sokkene fra en ekstern leverandør og fikk dem inn på lager i 2018, men får ikke penger av Hæren for dem før i 2021.

– Dette håndteres ved at FLO får HS-«inntekter» ved «salg» av annet materiell det aktuelle året, forklarer Meyer i Forsvarsstaben.

Riksrevisjonen anbefaler Forsvarsdepartementet å legge problemstillingen frem for Stortinget på en egnet måte for å vurdere om det er behov for en hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper på dette området.

I rapporten har Forsvarsdepartementet anerkjent varer ikke forbrukes samme år som de kjøpes. De har dog pekt på at økt logistikkberedskap har vært viktig for beredskapsevnen.

Løsning: Ny busjettstruktur

Forsvarsminister Frank Bakke-Jensen opplyser til Riksrevisjonen at en forenkling av kapittelstrukturen i forsvarsbudsjettet vil løse utfordringene Riksrevisjonen har påpekt for kapitlene som inngår i et nytt felleskapittel.

Les også: Ny budsjettstruktur gir forsvarssjef Kristoffersen mulighet til å flytte penger mellom grenene

– Forsvarsdepartementets forslag i Prop. 1 S (2020–2021) om innføring av en forenklet kapittelstruktur vil i hovedsak bidra til å løse denne utfordringen, skriver Bakke-Jensen i en e-post til Forsvarets forum.

– Men Forsvaret skal også utrede mulighetene for å balansere anskaffelser mot uttak av materiell, og de har startet en evaluering av konseptet for horisontal samhandel slik at det ikke skal bryte med bevilgningsreglementet. Departementet vil også vurdere behovet for å forelegge eventuelle restutfordringer for Stortinget, slik Riksrevisjonen anbefaler.

Meyer i Forsvarsstaben mener også at ny kapittelstruktur vil bidra til å løse problemet.

– En sammenslåing av kapittelstrukturen i Forsvaret vil definitivt bidra til å løse Forsvarets utfordringer knyttet til HS. Ved å føre HS-transaksjoner slik at de ikke inngår i rapportering til statsregnskapet, vil Forsvaret unngå regnskapsrapportering som potensielt kan være i strid med Bevilgningsreglementet, skriver hun i en e-post til Forsvarets forum.

– I neste steg vil dette muliggjøre en mer effektiv internhandel, noe som vil forenkle både FLOs og kunde-DIFenes planlegging og oppfølging av HS, skriver hun.

Senterparti-nei til budsjettendring

Senterpartiet er ikke enig i at sammenslåing av kapitler i forsvarsbudsjettet er måten å løse dagens situasjon på.

– Det kan sikkert virke som en god løsning for departementet, men for Stortinget gir sammenslåing av kapitlene mindre styringsmulighet. Problemet som er skildra er jo det samme, men det blir ikke synliggjort når det blir ein stor fellespost, skriver Liv Signe Navarsete i Senterpartiet i en e-post til Forsvarets forum.

Senterpartiet viser til at kombinasjonen av at utgiftene ikke føres året varene blir kjøpt og at forsvarsbudsjettet er mindre detaljert enn for eksempel utenriksbudsjettet, som utenriks- og forsvarskomiteen også behandler, gjør det krevende å følge midler som tildeles.

P.S. I 2018 fikk Forsvarsdepartmentet påpekt manglende beregnet merverdiavgift (mva) på omsetning av varer og tjenester mellom virksomhetene i sektoren. Departementet har endret praksisen og mva vil fremgå i regnskapet for 2020.

Foto i toppen av saken: Forsvaret, Gorm Kallestad/NTB