Forsvarets forum avslører:

Forsvaret gjør hasteinnkjøp for opp mot en halv milliard

Avtaler på klær og utstyr til norske soldater er gått ut på dato.

Publisert Sist oppdatert

- Viktige utstyrsavtaler for soldatene løp ut

- Brøt loven for å kjøpe bereter og ferdighetsmerker

- FLO innrømmer svikt

193 millioner kroner er brukt på varer som er vurdert som «uunnværlige for forsvarsformål». Med en unntakshjemmel er det kjøpt direkte fra leverandør - uten konkurranse i markedet og uten Forsvarsdepartementets godkjennelse.

Forgylte knapper til Hærens gallauniformer, dusk i hatten til gardistene og paradeuniform til tropisk klima står på listen over ting som er «uunnværlig» for Forsvaret.

Rammeavtalene på blant annet stridsvester og hjelmer løper ut i sommer. 205,6 millioner kroner skal sikre forsyning de neste tre årene.

Dette er historien om rammeavtaler som ikke ble fornyet og hasteinnkjøpene som skal tette hullene som har oppstått. Nesten en halv milliard kroner er holdt av til å kjøpe inn alt fra ullsokker og stridsvester til forgylte knapper og paradebukser. Flere av millionavtalene får ikke leverandører sjansen til å konkurrere om – fordi varene er vurdert som «uunnværlige for forsvarsformål».

Kapittel 1: Sokkemangel

Det er august 2019. I Indre Troms har 2600 unge menn og kvinner innrykk i Hæren. De vernepliktige vandrer mellom hyllene på depot, hallen der klær og utstyr lagres. Foran seg dytter de hver sin handlevogn, hvor alt fra luer og hansker, undertøy og belter, til uniform og sko havner. Dette kalles PBU i Forsvaret, og står for personlig bekledning og utrustning. Ungdommene skal ha over hundre plagg og artikler hver for et år i tjeneste for kongeriket. Men for flere av Hærens bataljoner er det spesielt ett plagg de ikke kan legge i handlevognen: Ullsokker. Det er tomt. Og ikke bare i Indre Troms.

Mens temperaturene stadig synker, blir norske soldater på Natos nordre flanke gående med få eller bare ett par ullsokker på øvelse. Oberstløytnant Anders Voll, sjef for Sanitetsbataljonen, beordrer sine ansatte til å gi fra seg sokkene, så de vernepliktige ikke skal fryse på føttene.

Men det er ikke bare sokker som mangler. I Artilleribataljonen er flere uten ullfrotté-undertrøyer og stilongs. Under rekruttperioden får derfor befalet beskjed om å gå uten, de også. På den måten oppleves kulde og varme likt for soldat og leder, forteller bataljonssjef Kristian Lien.

Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), som har ansvaret for å bekle Forsvarets vernepliktige og ansatte, er klar over problemet. Men manglene er større enn at de kan løses i en håndvending. For når sokker og ulltrøyer skal handles inn, må Forsvaret ha avtaler med leverandører.

Omtrent samtidig som rekruttene henter ut klær på depotene i Indre Troms, settes det på vegne av sjefen for FLO, Petter Jansen, ned en gruppe som skal nøste opp i problemene med mangler. De kommende månedene skal gruppen i dialog med forsvarsgrenene og Forsvarsmateriell «forsere anskaffelser», det vil si hasteinnkjøpe tøy og utstyr, for opp mot en halv milliard kroner.

Grunnen er at flere av avtalene som skal gi Forsvaret tilgang på helt grunnleggende materiell, er gått ut på dato. Dette blir et tema senere i saken.

Kapittel 2: Dusk og pynteknapper

Først: 193 millioner. Det er summen Forsvaret skal bruke på leveranser som ingen har fått konkurrere om.

Disse innkjøpene gjøres med en unntaksbestemmelse i reglene om offentlige anskaffelser som gir Forsvaret mulighet til å direktekjøpe materiell. Unntaket er EØS-avtalens artikkel 123 (se faktaboks). Benyttes denne artikkelen, trenger ikke Forsvaret legge til rette for kunngjøring eller konkurranse som ellers er påkrevd når de inngår avtaler. Forsvaret omgår nå prosessen fordi varene anses å være «uunnværlig for forsvarsformål».

Rundt et ovalt bord i et konferanserom i Oslo sitter fire menn fra FLO og to fra Forsvarsstaben. To av dem er økonomer, en er jurist, to er kommunikasjonsrådgivere og den siste har ledet gruppen i FLO som ble opprettet for å løse problemet. Han heter Ronny Angeltvedt og er direktør for FLO Forsyning. Angeltvedt skal sørge for at det er nok sokker og ulltrøyer neste gang nye vernepliktige rykker inn.

– Vi har sett at mangelen på PBU har gitt en direkte operativ effekt som ikke har vært akseptabel. Derfor har det vært av militær nødvendighet å få til disse innkjøpene, i en avgrenset periode, sier Angeltvedt under dette møtet i mai.

Angeltvedts gruppe er kommet frem til at det skal gjennomføres 56 enkeltanskaffelser hvor EØS-avtalens artikkel 123 legges til grunn. Tidligere har FLO kjøpt de samme varene gjennom standard rammeavtale med leverandør.

Blant varene FLO skal kjøpe, er de grå ullsokkene som har vært savnet i flere av Forsvarets avdelinger, feltbelter, stridssekker og ullundertøy. Disse settes på en liste som Forsvarets forum får innsyn i, og det er disse plaggene FLO har brukt mest penger på.

I tillegg står forgylte knapper til Hærens gallauniformer, dusk i hatten til gardistene, Sjøforsvarets tropiske uniformer og en rekke andre merker og medaljer på listen over ting som er «uunnværlig for forsvarsformål».

Den tropiske uniformen består av kritthvite bukser og jakker. På listen omtales plaggene som paradeuniformer. Sjøforsvaret opplyser at antrekket også benyttes som tjenesteuniform av attacheene i Washington, samt personell i Italia og Tyrkia. Uniformen kan ha sabel, geheng og pyntesnoren portepé. FLO har brukt 126.250 kroner på bukser og jakker til uniformen.

Det er også brukt nærmere 240.000 kroner på forgylte avdelingsmerker til Sjøforsvaret.

Nøkternhet har stått sentralt når de har plukket ut hva slags plagg og utstyr som skal inn på listen, understreker FLO. Det har blitt sortert artikler i flere runder. Bare det mest nødvendige skal kjøpes inn.

Angeltvedt ønsker ikke å gå i detalj på vurderingene av enkeltartikler. De skal ikke nødvendigvis vurderes som enkelte plagg, men som del av en helhet.

– I sum er PBU en del av kampsystemet som militær nødvendighet og derfor er vi trygge på at hjemmelsgrunnlaget er godt i forhold til de innkjøpene som er gjort, sier Angeltvedt.

Ønsker du å skrive et debattinnlegg om denne saken? Send oss en e-post på [email protected].

Kapittel 3: Et brudd på loven

En av artiklene på listen over materiell som er «uunnværlig for forsvarsformål», er lavendelfargede bereter. Disse kjennetegner medlemmene i Norges Lotteforbund, en frivillig organisasjon som arbeider for å «styrke nasjonens forsvars- og beredskapsvilje og dyktiggjøre kvinner til Totalforsvaret». Forbundet finansieres over forsvarsbudsjettet.

Konfrontert med dette svarer FLO følgende:

– Hovedtendensen i denne artikkellisten mener vi har en såpass militær nødvendighet, at vi har sett på PBU og den satsen som hver enkelt skal ha ut, som nødvendig, sier Angeltvedt.

Det er bestilt 850 lavendelfargede bereter til totalt 107.100 kroner som en del av hasteanskaffelsene. Forbundet anslår at de trenger cirka 50 bereter i året.

En rekke ferdighetsmerker, deriblant infanterimerket, idrettsmerket og marsjmerket, står også på listen med materiell som FLO mener er «uunnværlig». Merkene er ikke tegn på at soldaten innehar en viss kompetanse, slik eksempelvis fallskjermmerket – som også står på listen – er.

På spørsmål om hvorvidt infanterimerket er kritisk for å utføre tjenesten, svarer FLO at de har søkt å være kritiske i gjennomgangen av artiklene på listen og hatt dialog med brukerne.

– Også der brukerne definitivt kunne tenke seg enda mer på denne listen. Vi har redusert det til et minimum av hva vi mente var militært nødvendig, og har hatt en stram praksis på den hjemmelsbruken som har vært praktisert for disse anskaffelsene, sier Angeltvedt.

Det er kjøpt inn infanterimerker til 94.000 kroner, idrettsmerker for 40.000 kroner og marsjmerker for 95.850 kroner. Totalt har FLO kjøpt ferdighetsmerker for litt over en halv million kroner hvor EØS-avtalens artikkel 123 ligger til grunn.

EØS-AVTALEN ARTIKKEL 123:

  • Artikkel 123 gir forsvarssektoren anledning til å gjennomføre en mer fleksibel anskaffelsesprosess, enn anskaffelser etter Lov om offentlige anskaffelser (LOA), Anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF) og tilhørende forskrifter. FLO sier de har brukt bokstav b i artikkelen i forbindelse med innkjøpene.
  • Artikkel 123

«Bestemmelsene i denne avtale skal ikke hindre en avtalepart i å treffe tiltak: [...]

b) som angår produksjon av eller handel med våpen, ammunisjon og krigsmateriell eller andre varer som er uunnværlige for forsvarsformål, eller forskning, utvikling eller produksjon som er uunnværlig for forsvarsformål, såfremt disse tiltak ikke endrer konkurransevilkårene for varer som ikke er bestemt for direkte militære formål; [...]»

  • Ifølge Anskaffelsesregelverket for Forsvarssektoren (ARF) skal anskaffelser som faller inn under denne artikkelen og som er planlagt gjennomført uten konkurranse, vurderes og godkjennes av Forsvarsdepartementet.

Ti dager etter intervjuet i mai snur FLO angående noen av artiklene Forsvarets forum spurte om. De skriver i en e-post at de har tatt en ny vurdering av de lavendelfargede beretene og ferdighetsmerkene.

– Den fornyede vurderingen konkluderer med at innkjøpet av nevnte artikler ikke oppfyller vilkåret om at de må være «uunnværlige for forsvarsformål», jf. EØS-avtalen artikkel 123 bokstav b.

Forsvarets forum har spurt FLO om hvordan prosessen med å endre innkjøpsgrunnlaget har vært, ettersom merkene og beretene allerede er kjøpt inn. Svaret er at det ikke er en prosess.

– Forsvaret, herunder FLO, arbeider for kontinuerlig forbedring slik at lignende innkjøp uten tilstrekkelig hjemmel kan unngås i fremtiden, skriver kommunikasjonssjef Hans Meisingset i en e-post til Forsvarets forum.

– Betyr dette at FLO selv erkjenner at disse innkjøpene medfører et brudd på anskaffelsesloven?

– Det betyr at det ikke var riktig å benytte denne hjemmelen for nevnte artikler. Ja, dette innebærer brudd på anskaffelsesloven.

Forsvarets forum har stilt FLO spørsmål om hvor trygge de er på at resten av vurderingene er riktige, uten å få et direkte svar.

I anskaffelsesprotokollen, som Forsvarets forum har fått innsyn i, er FLO forpliktet til å begrunne alle kjøpene hvor EØS-avtalen artikkel 123 er brukt. I mange av protokoller står den samme begrunnelsen.

FLO mener materiellet skal anvendes til militær bruk og eventuelle stridssituasjoner, og således er tenkt brukt som «krigsmateriell»:

– Det er med andre ord materiell som er produsert eller utviklet med tanke på militærets særlige bruk, og produktenes egenskaper etterspørres normalt sett ikke i det sivile marked. Som følge av tidsnøden Forsvaret har for å skaffe seg dette materiellet raskt, er det heller ikke mulig å gjennomføre innkjøpene på en mindre inngripende måte enn å unnta anskaffelsene i sin helhet fra anskaffelsesregelverket, jf. den alminnelige proporsjonalitetsvurderingen ved bruk av unntak fra EØS-avtalen.

I tillegg har Forsvarets forum bedt om å få vite hvordan de nesten 200 millionene som er brukt på disse innkjøpene er fordelt på ulike plagg. Den oversikten viser at de største summene er brukt på ryggsekker, inkludert stridssekker, som har kostet over 34 millioner kroner. Stridssekken er en del av grunnsatsen til soldater i mange avdelinger, og brukes daglig i grønn tjeneste.

Det er også brukt over 25 millioner kroner på utstyrsbagger, og nesten 23 millioner kroner på feltbelter.

Har du tips i denne saken? Kontakt journalistene kryptert:
Louise Thommessen på e-post: [email protected] eller via Signal +4798806282
Andrea Rognstrand på e-post: [email protected] eller via Signal +4745204315.

Kapittel 4: Avtalene som gikk ut

Nå til hvorfor FLO har gått til hasteanskaffelsene. Frosten ligger allerede på bakken når oberst Ann Karin Sondov tar imot Forsvarets forum i FLOs lokaler på Kjeller en novembermorgen i 2019. Hun, som er sjef for Forsyning, forteller at det handler om utløpte rammeavtaler.

– Det er der vi har sviktet litt i FLO. At vi ikke har evnet å ha på plass den rammeavtaledekningen som vi burde hatt hele tiden. Det er FLOs ansvar, forteller Sondov.

Rammeavtaler er løsningen FLO og FMA bruker for å sikre forsyning av for eksempel sokker. Det gjør at Forsvaret slipper kunngjøring og konkurranser for hvert eneste sokkeparti de ønsker å kjøpe, men kan ta ut varer på en gjeldende kontrakt i stedet. For kunngjøring og konkurranse er to viktige prinsipper når Forsvaret skal kjøpe varer og tjenester i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser.

KONTRAKTER OG RAMMEAVTALER:

  • LOVEN: Forsvaret, som et statlig organ, må følge Lov om offentlige anskaffelser (LOA) når de kjøper inn varer. I tillegg til den interne instruksen Anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF) og tilhørende forskrifter.
  • KUNNGJØRING OG KONKURRANSE: To viktige prinsipper i regelverket er at de aller fleste avtaler som inngås mellom Forsvaret og sivile leverandører skal være basert på kunngjøring og konkurranse. Jo høyere sum, desto viktigere blir konkurranseprinsippet. Det handler om å få mest mulig for skattepengene og like muligheter til å delta i konkurransen. Leverandøren med best produkt til best pris, inngår en kontrakt med Forsvaret.
  • RAMMEAVTALER: Avtalene varer som regel i fire år. De inneholder bestemmelser om blant annet pris og volum på kontraktene som inngås. Avtaleformen foretrekkes fordi den er tid- og ressursbesparende. Forsvaret slipper å utlyse konkurranser hver gang en sokkebestilling skal gjøres.

Regelverket skal sikre tillit til at samfunnets ressurser, skattepengene, blir brukt på en mest mulig effektiv måte. Det skal også bidra til at offentlig sektor opptrer med integritet, slik at allmennheten kan stole på at anskaffelsene skjer på en ryddig måte.

Sondov sier at FLO «ikke har evnet» å fornye rammeavtalene. Det betyr at FLO ikke har fått på plass en ny avtale i god nok tid før den forrige har gått ut på dato og leveransene av materiell stopper opp.

Ifølge en oversikt Forsvarets forum nylig har fått innsyn i, er status 10. juni at FLO har rammeavtale på 51,5 prosent av PBU-artiklene soldatene skal ha i grunnsatsen sin. Noen av artiklene er det Forsvarsmateriell (FMA) og Forsvarets spesialstyrker (FS) som har ansvaret for å inngå rammeavtaler på. For plaggene som er FLO sitt bord, mangler over en tredjedel rammeavtaler per juni i år.

En del av artiklene FLO har hasteinnkjøpt, er ikke en del av soldatenes grunnsats. Disse er ikke med i beregningen over, men har også manglet rammeavtale.

Det tar tid å inngå nye rammeavtaler. Fra man begynner prosessen til varen er levert, kan det fort gå opp mot to år, forklarer ansatte i FLO. Det er under intervjuet med Sondov i november det blir klart at løsningen på PBU-problemet vil koste nesten en halv milliard.

– Vi har forsert anskaffelser for rundt 400 millioner kroner for å klare å dekke opp til et nivå der vi kan levere mye bedre enn det vi har gjort, sier forsyningssjefen.

Kort fortalt. FLO har ikke hatt rammeavtalene de trenger for å få PBU, det tar lang tid å etablere nye avtaler, og de bruker unntakshjemmelen for raskt å kunne anskaffe store deler av tøyet til soldatene.

Kapittel 5: Juristenes vurderinger

Første gang Forsvarets forum tok kontakt med FLO med spørsmål om bruken av EØS-avtalen artikkel 123 for flere av hasteinnkjøpene, avviste FLO at anskaffelsene var i strid med loven. Forsvarets forum sendte derfor listene over plagg og utstyr til to av Norges fremste eksperter på offentlige anskaffelser. Advokat Marianne Dragsten, som blant annet har sittet i Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) konkluderer annerledes.

– Noe er ulovlig, mener jeg, og min personlige mening er at det er mange argumenter mot bruk av artikkel 123 i et slikt tilfelle.

Hun tar forbehold om at saken ikke er prøvd i retten.

På listen over hasteinnkjøp står blant annet 21 ulike knapper. De har kostet 184.233 kroner. Noen av dem brukes på kontoruniformer, mens halvparten er forgylte avdelingsknapper som bæres på Hærens to mørke uniformer. Den ene skal brukes ved audiens hos kongen eller som gallaantrekk på ball. Den andre skal brukes der det sivile antrekket er smoking. Dragsten mener at det er rom for å stille spørsmål ved nødvendigheten av å anskaffe disse knappene med begrunnelse i EØS-avtalen artikkel 123.

– Det skal litt til for at man kan si at det er uunnværlig for forsvarsformål, hvis det er mer sånne pynteknapper, sier hun.

På oversikten fra FLO står det også listet opp artikler som Forsvarets forum tidligere har omtalt: Varme sokker til soldater i felt, vanter i ull og votter i ullfrotté. Dette er plagg som sannsynligvis er mer realistiske å anse som uunnværlige, mener Dragsten. Likevel sier hun at det kan være brudd på reglene å kjøpe inn utstyret gjennom EØS-avtalen artikkel 123, dersom det skyldes dårlig planlegging.

– Her virker det jo som om at årsaken til at de bruker det, er at det egentlig ikke er nødvendig å treffe disse tiltakene, men at de er for sent ute med å fornye rammeavtalene de hadde fra før. Og da tenker jeg i utgangspunktet at det skal litt til for at man skal kunne bruke artikkel 123, men det er vanskelig for meg å si helt bastant at det ikke er mulig.

Hun sier at Forsvaret i utgangspunktet har ansvar for å planlegge riktig, men når situasjonen først oppstår – for eksempel sokkemangel ved innrykk i Indre Troms – kan det være vanskelig å finne et godt alternativ.

Grensene som regulerer når artikkel 123 skal brukes, er litt uklare, sier Dragsten. Bestemmelsen skal ifølge juristen, hovedsakelig brukes når det er sikkerhetshensyn og andre forsvarshensyn som gjør at man ikke bør være tvunget til å bruke det alminnelige regelverket.

Goud Fjellheim er partner i advokatfirmaet Haavind og spesialist innen offentlige anskaffelser. Han har også sett listen med varer som av FLO er definert som «uunnværlig for forsvarsformål» og stiller spørsmål ved bruk av unntaksbestemmelsen.

– Etter en gjennomgang av eksemplene du viser til, og listen for øvrig, ser det ut til å være en god del varer som jeg ikke klarer å se at er omfattet av artikkel 123, skriver han i en e-post.

Fjellheim mener at mange av varene som er anskaffet ikke er laget med tanke på utelukkende militær bruk, men også sivil. Da er det ifølge EØS-artikkelen viktig at det gjennomføres konkurranse. Varene som FLO har kjøpt inn, kan sies å ha et «delt» formål, skriver advokaten.

– Det er blant annet vist til en stor mengde klær som anorakk, bukser, jakker, gensere og hansker som neppe er tilpasset militærets særlige bruk.

Advokaten skriver et de har gjennomgått FLOs liste. Der kan de ikke finne noen artikler som klart faller innenfor unntaket i EØS-avtalen artikkel 123.

I tillegg påpeker Fjellheim følgende: At FLO tidligere har kunngjort en konkurranse og inngått en rammeavtale for plaggene, er en indikasjon på at logistikkorganisasjonen ikke har ansett EØS-avtalen artikkel 123 som anvendelig. FLO bekrefter at det tidligere har vært rammeavtale på artiklene som nå er kjøpt inn.

Dersom en aktør har brutt loven for offentlige anskaffelser, kan de bli bøtelagt og avtalen kan bli gjort ugyldig. Marianne Dragsten forklarer at boten normalt ligger på mellom 7 til 12 prosent av kontraktens verdi.

Når FLO velger å sette til side prinsipper som kunngjøring og konkurranse i markedet, skal innkjøpene godkjennes av Forsvarsdepartementet.

– Vi er ikke kjent med den konkrete saken, og vi kan ikke se at vi har fått en henvendelse om den, sier Odin Standal, avdelingsdirektør ved investeringsavdelingen i FD, til Forsvarets forum.

– Skulle dere ha fått det?

– Slik saken er presentert av dere, så ser det sånn ut.

At innkjøpene ikke er meldt inn til eller godkjent av FD, bekrefter FLO 8. juni.

FLO har stilt til to intervjuer med Forsvarets forum. Etter 26. mai har FLO insistert på at all kommunikasjon går via e-post. Forsvarets forum har gjentatte ganger bedt om intervju med ledelsen i FLO, inkludert sjefen Petter Jansen. Dette er ikke blitt imøtekommet. Når FLO blir fremlagt juristenes vurderinger, svarer Angeltvedt, som ledet hasteanskaffelsesgruppen, at anskaffelsene har vært underlagt ordinær kvalitetssikring internt.

– Hva gjelder interne prosesser og rutiner, herunder instruksverk, ser FLO at det mangler en søknad til Forsvarsdepartementet. Slike formalfeil er beklagelige, men kan forekomme i store og kompliserte anskaffelsesprosesser.

– Erfaringene vi har opparbeidet oss med hensyn til disse forholdene, herunder formalia, gjør oss til en sterkere forsyningsorganisasjon. Forsering av anskaffelsene har gitt meget gode resultater i 2020. Vi forventer å kunne opprettholde et høyt nivå også fremover, og innkjøpssituasjonen for PBU går nå inn i en mer normalisert form, skriver Angeltvedt i en e-post.

Resten av FLOs tilsvar kan leses i slutten av saken.

Kapittel 6: Vester og hjelmer

De som står i tjeneste for landet, trenger også utstyr som beskytter dem i skarpe situasjoner. Rammeavtalene på noe av dette er i ferd med å løpe ut.

Dagen før FLO stiller til intervjuet med Forsvarets forum i mai for å svare på spørsmål om hasteinnkjøpene, kommer det frem at de også har hasteanskaffet stridsvest, komplett vest, ballistisk hjelm, lett hjelm, kjeledress og støvler.

Hasteanskaffelsene som FLO nå gjør på dette utstyret, er etterlyst i Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Alle de tre forsvarsgrenene opplyser til Forsvarets forum at manglene på vester og hjelmer har vært blant de mest kritiske manglene de siste årene. Nå bruker FLO 205,6 millioner på disse artiklene.

Utstyret anskaffes ved at FLO gjør såkalt avrop på en avtale. Å gjøre et avrop betyr å bestille varer på en gjeldende avtale med en leverandør.

Siden brorparten av rammeavtalene på dette utstyret – som blant annet er ment å beskytte soldaters vitale organer – går ut på dato sommeren 2020, må FLO ta ut så mye utstyr de kan på avtalene de fortsatt har. Dette for å sikre at det er nok vester og hjelmer til å kle opp norske soldater de neste tre årene.

At disse avtalene snart ville gå ut på dato, var kjent for Forsvaret. Det er ikke uvanlig at man lar være å fornye avtaler, når eldre utstyr skal byttes ut med nyere modeller. Da er ikke innkjøpene FLOs bord, men Forsvarsmateriells. Vester og hjelmer er et slikt tilfelle.

FMA jobber med investeringsprosjekter for nye vester og hjelmer. Disse skal erstatte variantene som i dag er i bruk ute i avdelingene, forklarer oberstløytnant Torstein Espolin Johnson, sjef for Soldatsystemavdelingen i FMA.

– Vi snakker om et investeringsprosjekt som FMA har ansvar for. Man har valgt å kjøpe nye vester i stedet for å lage ny avtale på samme materiell.

FMA ble opprettet i 2016. I dag har etaten ansvar for å kvalitetssjekke materiellet som kjøpes inn til Forsvaret og godkjenne det for bruk, samt å inngå avtaler på helt nytt materiell. Når avtalen skal fornyes og lagrene skal fylles opp, tar FLO over.

Kort sagt: FMA investerer, og FLO forsyner.

Innkjøpene av nye vester og hjelmer er igangsatt, men det er gjort justeringer i prosjektene underveis. Siden 2014 har tidsfrister og utbetalinger blitt skjøvet på, som gjør at nytt utstyr ikke leveres som planlagt, forteller Espolin Johnson.

FLO sier at de nye vestene og hjelmene ikke blir levert før i 2023. Frem til da må de selv fortsette å levere dagens modell til soldater i tjeneste. Leveranser de ikke hadde planlagt for.

– Prosjekter som blir implementert senere enn planlagt - hvor mye har dette påvirket de forserte anskaffelsene?

– I forhold til det utstyret som det nå er bestilt ekstra på, så kunne det vært trolig unngått hvis det hadde vært en tidligere leveranse, sier Espolin Johnson.

Han sier at forskyvninger i prosjektene har blitt godkjent av Forsvarsdepartementet. FD bekrefter at prosjekter på nye vester og hjelmer pågår, og at de er forsinket i forhold til opprinnelige planer. Forsvarets forum har derfor spurt FD om hvilket ansvar de har for å sørge for at ikke prosjektfrister blir flyttet så det oppstår mangler.

– Vi har ansvaret for at sektoren gjennomfører materiellprosjektene i henhold til planene sine. Så må vi gå inn og se på avviksforklaring på de prosjektene, sier Odin Standal, avdelingsdirektør ved investeringsavdelingen i FD.

Kapittel 7: FLOs forklaring

Forsinkede prosjekter og utgåtte rammeavtaler er to av årsakene til at FLO har gjennomført hasteinnkjøp for nærmere en halv milliard kroner.

Bak disse forklaringene er det flere nyanser. For eksempel at det til enhver tid er mange rammeavtaler som skal holdes ved like. I avdelingen «Strategiske anskaffelser» i FLO er det i dag 37 årsverk satt av til merkantile saksbehandlere – de som lager rammeavtaler og kontrakter fra oppstart til avtale er signert. I tillegg til 22 årsverk for avtaleforvaltere – de som følger opp avtaler, og 43 årsverk for innkjøpere.

Totalt er det 152 årsverk i avdelingen. Seks flere enn i 2018. Det er likevel for få, sier FLO.

– Det er ubalanse mellom antall avtaler og tilgjengelig kapasitet. Knyttet til PBU-området gjelder dette primært den delen av divisjonen Strategiske anskaffelser som arbeider med rammeavtaler, skriver kommunikasjonssjef Meisingset i en e-post.

Han forteller at anskaffelser er en kompleks prosess, med mange aktører. FLO er én, og FMA er en annen. Oberstløytnant Espolin Johnson i FMA bekrefter at arbeidskapasitet er en utfordring også der. I hans avdeling er det 15 ansatte: ni personer jobber direkte opp mot FLO i forbindelse med nye avtaler. Disse ansatte har også andre oppgaver, som å ivareta og forvalte materiellet.

– Vi i FMA skulle gjerne hatt en større kapasitet til å arbeide med rammeavtaler. Fordi vi er helt på grensen av det vi kan absorbere for å etablere nye rammeavtaler. Det medfører at vi sliter med å gjøre også en del av de andre arbeidsoppgavene vi har, sier han.

Det trengs nok ansatte til å vedlikeholde avtaler, og nok utstyr på lager til å tåle svingningene som oppstår dersom leveransene blir forsinket. Dersom noen mister en sokk eller underbuksene revner, må det være ekstra tøy i hyllene. Men lagrene som daglig forsyner norske soldater, fylles blant annet opp av de samme avtalene som det nå ikke er god nok dekning på.

Med andre ord: At FLO i lengre tid ikke har hatt nok avtaler på plass, har også bidratt til at de har tært på lagrene.

– Lagerbeholdningene våre av PBU har gått gradvis nedover, for å være generell, og til slutt så blir det en mismatch mellom behovet ute hos brukerne og det vi har på lager, sier Meisingset.

Lavere lagerkapasitet er ikke utelukkende et problem knyttet til rammeavtaler. I en årrekke og i den inneværende langtidsplanen for Forsvaret har det blitt vurdert som mer kostnadseffektivt å få utstyr gjennom avtaler med leverandører. Dette i stedet for å oppbevare utstyr i store lagerbygg. En av FLOs utfordringer er at det tar lenger tid – og flere hoder – å bestille underbukser og hjelmer fra en leverandør, enn å hente det ut fra et lager i fjellet.

Kapittel 8: 453 millioner

Løsningen de nå har valgt for å få bukt med utfordringene, har en økonomisk ramme på 453 millioner kroner. I tillegg til innkjøp ved bruk av EØS-avtalen artikkel 123 og avrop på rammeavtaler, har FLO brukt 17,2 millioner kroner på anskaffelser gjennom Nato Support and Procurement Agency (NSPA).

Når denne saken publiseres er dermed 416 millioner kroner brukt på hasteinnkjøp. Summen er tilnærmet lik de årlige driftsbudsjettene for personlig bekledning og utrustning de to foregående årene. Årets budsjett er på 611 millioner.

– Vi har kjøpt inn ganske store volum. Vi har sagt at vi skal håndtere innrykkene i 2020 og 2021 med disse anskaffelsene.

Det forklarer seksjonssjef for økonomi, Bård Hauglid i FLO. Han sier at noe av utstyret, som sokker, brukes det mye av. Soldatene trenger mange par. Andre artikler med høyt volum er for eksempel knapper og merker.

For å kunne gjennomføre innkjøpene har FLO hentet penger fra to steder: sitt eget driftsbudsjett og tilleggsfinansiering fra forsvarsledelsen. Den største kostnaden, 340 millioner kroner, belastes FLOs driftsbudsjett over tre år (se faktaboks).

HER KOMMER PENGENE FRA:

  • FLO har økonomisk ramme på 453 millioner for hasteinnkjøpene.
  • Brorparten av disse midlene kommer fra FLOs driftsbudsjett via horisontal samhandel*: Konkret 340 millioner kroner. Disse millionene er hentet fra driftsbudsjettet for 2019 (ca. 62 millioner), 2020 (180-200 millioner) og 2021 (100-120 millioner).
  • Resten er penger FLO har fått som tilleggsbevilgning fra forsvarsstaben, konkret 113 millioner kroner. Disse pengene er hentet fra midler fra forrige budsjettår som ikke er brukt, og midler holdt tilbake sentralt i Forsvaret ved inneværende budsjettår.

*Horisontal samhandel går ut på at Forsvarets avdelinger kjøper og selger tjenester av hverandre. Avdelingene i Forsvaret betaler inn en viss sum til FLO for at logistikkorganisasjonen skal lage avtaler på og levere det utstyret de trenger. Det er dette som utgjør FLOs driftsbudsjett.

FLO sier at det ikke vil påvirke fremtidige innkjøp at de har brukt penger fra tre årsbudsjetter. For dette er materiell de uansett må skaffe.

For at driftsbudsjettet ikke skulle bli rammet uforholdsmessig hardt, startet FLO også dialog med Forsvarsstaben. Det resulterte i en tilleggsbevilgning på 113 millioner. Forsvarsstaben sier de ikke har vært involvert i prosessen med forserte anskaffelser, men har sørget for å stille midler til disposisjon for anskaffelse av nødvendig PBU.

– Burde Forsvarsstaben fulgt tettere opp hvordan midlene ble brukt?

– Sjef FLO har fullmakter til å gjennomføre driftsanskaffelser innenfor det regelverket som gjelder. FLO er pålagt, og har, et internkontrollsystem hvor blant annet kontroll om virksomhetens drives i tråd med gjeldende lover og bestemmelser skal gjennomføres. Med avklarte ansvar- og myndighetsforhold samt krav til et internkontrollsystem har det vært FST sin oppfatning at dette har vært tilstrekkelig, svarer Forsvarsstaben i en e-post via kommunikasjonsrådgiver Frank Sølvsberg.

– Hvordan vil det at bruken av EØS-avtalens artikkel 123 bokstav b ikke ble godkjent av FD, få konsekvenser for FLO?

– Forsvarsstaben må først sette seg nærmere inn i sakens innhold.

Hasteanskaffelsene som er gjort gjennom avrop på rammeavtaler og EØS-artikkel 123 har gitt resultater, ifølge FLO.

Ved januarinnrykket et halvt år etter at anskaffelsesgruppen ble satt ned, var det ingen kritiske mangler på depotet da Forsvarets forum besøkte Bardufoss. FLO sier at det heller ikke i april var vesentlige mangler.

Samtidig vurderer FLO og deres samarbeidspartnere løpende om det trengs nye tiltak for å dekke soldatenes behov. Deretter trappes sakte, men sikkert arbeidsmengden til FLO-sjef Petter Jansens arbeidsgruppe ned. Rundt ti personer har vært med i prosjektet. Arbeidsoppgavene blir tilbakeført til de avdelingene som vanligvis arbeider med anskaffelser når tiden er inne, opplyser FLO.

Snart ett år er gått siden soldatenes handlekurver bare delvis hadde det de trengte for året i kongens klær. I august er det igjen storinnrykk i Hæren. Da har FLO et klart mål:

– Vi vil sørge for at vi får mer av PBU-en som er bestilt av Forsvaret rettidig levert til brukerne. Sånn at stadig flere som kommer inn på depotet ved innrykk blir tatt imot på en god måte, og i tillegg opplever at det de spør om, det får de. At stadig færre hyller står tomme på depotene, forteller sjefen for arbeidsgruppa Ronny Angeltvedt i mai.

Angeltvedt sier også dette om det som kommer frem i saken:

«Vi hadde i 2019 en situasjon hvor lagerbeholdningene var for små til at vi klarte å forsyne soldatene med PBU i et tilstrekkelig omfang. Det var en situasjon som ikke kunne vedvare. Blant grunnene, som vi gjentatte ganger i så vel møter som via telefon og epost har forklart til Forsvarets forum, er at ledetiden fra behov via bestilling til utlevering, er lang. En annen grunn er at vi har hatt for lav rammeavtaledekning innenfor enkelte PBU-områder.

Første prioritet for sjef FLO har vært å fremskaffe materiell til styrkene for høyere beredskap og bedret operativ evne. Han har derfor gitt oss i oppdrag å lukke avvikene innenfor PBU-området.

Derfor valgte vi i 2019 tilnærmingen, innenfor gjeldende reglement, med å utføre flere anskaffelser tidligere enn prognosene i utgangspunktet tilsa («forserte» anskaffelser). Anskaffelsene er gjort for å utruste soldatene med det de skal ha av PBU. Når vi bestiller utstyr, bestiller vi for å utruste soldatene med komplette sett. Artiklene som Forsvarets forum har vist stor interesse for, for eksempel plym til Garden, er altså en del av den militære uniformeringen.»