Professoren som advarer mot penger til Forsvaret – ødelegger han debatten?

Professor ved Forsvarets høgskole, Paal Sigurd Hilde, blir sitert i Aftenpostens artikkel «Professor advarer mot å gi Forsvaret masse penger for raskt». Denne uttalelsen kommer i en tid der det er bred politisk og faglig enighet om at Forsvaret må styrkes. Hilde trekker frem sektorens styringsutfordringer som hovedargument for ikke å spytte masse penger på kort sikt inn i etaten. Aftenposten underbygger dette med uttalelser fra både forsvarsministeren, forsvarssjefen, FFI og Forsvarskommisjonen. Artikkelen, og Hildes uttalelser, fremstår dermed som godt forankret.

Artikkelen ramser opp utfordringer i Forsvaret knyttet til styring, men uten å belyse løsninger i særlig grad. Siden det er en bred politisk og faglig enighet om å styrke Forsvaret, så bør ikke diskusjonen dreie seg om Forsvaret skal bruke penger, men heller hva som skal inngå i effektiv styring av Forsvarets ressurser. Dette perspektivet har frem til nå vært lite debattert.

Materiell som Forsvaret forvalter blir mer og mer kostbart både i innkjøp og i drift. I tillegg er det forventet en reduksjon i inntekter til Staten Norge, sett i et langsiktig perspektiv. Dette fremheves i de ulike perspektivmeldingene. På toppen av dette står Norge i en av sine mest utfordrende sikkerhetspolitiske situasjoner i nyere tid. Denne konteksten krever ekstra god styring av de ressursene som Forsvaret skal og må forvalte, og den styringen bør realisere mest mulig verdi for staten Norge.

En standard skal hjelpe en organisasjon å finne beste praksis

Det er ulike tilnærminger som kan bidra til mer effektiv og god styring. Viktigheten av effektiv og god styring er særdeles viktig for Forsvaret, da dem er pålagt effektiviseringskrav fra det politiske nivået, dette betyr at manglende effektivisering blir kostnadskutt, noe som bare fører til reduserte ressurser. En av tilnærmingene til mer effektiv og god styring som har fått økende oppmerksomhet i de senere år, er å bruke internasjonale standarder. Dette innlegget vil derfor belyse hvilke prinsipper og kriterier som inngår i god ressursstyring, basert på ISO 55000-serien for Asset Management.

ISO 55000-serien beskriver en standard forståelse og tilnærming til beste praksis for styring av ressurser, Asset Management. Standarden er bygger på enighet i et internasjonalt fagmiljø som er basert involvering fra over 150 nasjoner, organisert av International Organization for Standardization (ISO).

Asset Management, som definert i ISO 55000, er «koordinert aktivitet i en organisasjon for å realisere verdi fra anlegg og verdier». Standardene beskriver prinsippene og kriteriene som må ligge til grunn for både å definere og oppnå verdirealiserende mål gjennom effektiv styring på en konsekvent og bærekraftig måte over tid. ISO 55000-serien er ment å være nyttig for organisasjoner som ønsker å forbedre verdirealiseringen fra sin portefølje av ressurser på en systematisk måte.

Med begrepet «asset», så menes her enhet, middel eller ting som har faktisk eller potensiell verdi for en organisasjon. I Forsvarets tilfelle kan en «asset» for eksempel være kampfly, skip, soldater, eiendom, data, penger. Disse «assetene»kan styres på en systematisk måte for å realisere verdi. Asset kan derfor oppsummeres som organisasjonens ressurser.

Forsvarets eksistensgrunnlag

Asset Management begynner med å definere hvorfor en organisasjon eksisterer –det generelle svaret er at en organisasjon eksisterer fordi de realiserer verdier for organisasjonens interessenter, gjennom sine ressurser.

Forsvaret skal også realisere verdi. Forsvarets oppgaver er primært å forsvare Norge og Norges allierte, dette er verdien som Forsvaret skaper. Gjennom en kampanje i media har Forsvaret satt søkelys på at det en ønsker å oppnå er«Ingenting, det fantastiske ingenting». Dette viser at den verdien som Forsvaret realiserer kan for mange være skjult, i den forstand at verdirealiseringen for noen ikke oppleves som annet enn fred og ingen fare. Bevisstgjøring og kommunikasjon angående verdirealiseringen er beskrevet som egne punkter i standarden, og det Forsvaret har gjort rundt «Ingenting, det fantastiske ingenting», er et godt eksempel på det som standarden beskriver.

ISO 55000 sier at en organisasjon som realiserer verdi på en god måte har et bevisst forhold til sin egen kontekst, hvem som er organisasjonens interessenter og hva som er interessentenes behov og forventninger. Basert på denne bevisstheten må organisasjonen videre utlede mål for hva de skal være i stand til å oppnå med sine ressurser, slik at det skapes en bevisst sammenheng mellom de aktivitetene som fører til måloppnåelse og det som interessentene har behov for og forventer fra organisasjonen.

Forsvarets interessenter er først og fremst Norges befolkning, representert gjennom det politiske nivået, men også andre nasjoner er interessenter gjennom forsvarssamarbeid og allianser.

Når den brede enigheten i dagens debatt om styrking av Forsvaret, settes inn i en Asset Management-sammenheng, så er det tydelig at Forsvaret ikke innfrir interessentenes behov og forventninger. Å definere både interessenter og deres interesser er sentralt i standarden. Verdirealiseringen fra Forsvarets ressurser skal gjennom en konsekvent og bærekraftig måte styres slik at en når interessentenes mål, dette er et av kriteriene i standarden. Arbeid rundt interessenter og deres forventninger, er sentralt for å utlede mål for Forsvarets portefølje av ressurser.

Mål og strategi

Dersom disse målene er definert, så må det være en strategi som beskriver hvordan målene skal nås; hva som er riktig retning for å nå målene. Strategien må også definere et tydelig omfang av hvilke ressurser som må inngå i ledelsessystemet for å at det skal være mulig å styre organisasjonens aktiviteter mot måloppnåelse. Det må være en systematikk i måten det ledes på (etledelsessystem) for å kunne lede konsekvent og bærekraftig i forvaltningen av ressurser med hensyn på både umiddelbare behov og langsiktige mål.

Forsvarets ressurser er forbundet med kostnader, risiko, levetid, og ikke minst verdi. I det perspektivet er ikke Forsvaret en unik organisasjon, da det er flere organisasjoner som realiserer verdier ved å forvalte samme type ressurser som Forsvaret. Det kan derfor være både interessant og nyttig for Forsvaret å lære mer av andre som har dette perspektivet, noe som er standardisert og skriftlig kommunisert avet internasjonalt fagmiljø i form av ISO 55000-serien. Det skal også nevnes at standarden også er brukt av andre militære organisasjoner, som blant andre det amerikanske luftforsvaret og den australske marine.

En standard for effektiv styring

Det er vanlig å trekke frem tre viktige verdidrivere som må være på plass for å kunne realisere mest mulig verdi fra ressursene:

• Tilgjengelig kapasitet til å kunne utføre det som kreves

• Kostnadseffektivitet på anskaffelser og drift med hensyn på livssykluskostnader

• Ivareta helse, miljø og sikkerhet i forvaltningen

Gjennom et langt organisatorisk liv vil Forsvaret oppleve at noen av disse verdidriverne kan få både mer og mindre oppmerksomhet enn de andre verdidriverne. De siste tiårene har vært preget av en trygg sikkerhetspolitisk situasjon, og kostnadseffektivitet har preget organisasjonen mer enn tilgjengelig kapasitet.

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon, derimot, er viljen til å investere i økt kapasitet blitt styrket grunnet lav tilgjengelig kapasitet. Disse svingningene i forventning og behov fra interessentene må Forsvaret forholde seg til og tilpasse forvaltningen sin etter.

Denne balansegangen er muligens en av de største utfordringene som Forsvaret har, og det kan være utfordrende å ha en høy endringstakt. Balansegangen mellom kravene til effektiv drift og beredskap har medført at Forsvaret har fått en rekke krav om effektivisering i perioder med en stabil sikkerhetspolitisk situasjon. Det har vært utfordrende å nå disse målsetningene, noe som har medført at Forsvaret har søkt ekstern støtte for å kartlegge årsaker til dette. Det er relativt godt samsvar mellom de ulike utredningene knyttet til brutte verdikjeder, men spesielt McKinsey trekker frem behovet for standardiserte prosesser.

Les også: Millionkontrakt om ny taktisk radio til Forsvaret

Standarden beskriver bevisst ikke hvordan en organisasjon skal styre ressursene, men hva som inngår i effektiv styring. Dette gjøres ved å vise hvilke elementer som må henge sammen og påvirker hverandre for å lykkes med verdirealiseringen. ISO 55000-serien av standarder er bygd på fire prinsipper:

1. Verdi: Det handler ikke om enheter, midler eller ting i seg selv, men den verdien som kan realiseres fra dem.
2. Lederskap: Et godt lederskap og en god organisasjonskultur er nødvendig for å lykkes med verdirealiseringen.
3. Samordning: Beslutninger, informasjon og aktiviteter vedrørende tekniske, organisatoriske og finansielle deler av en organisasjon vil ofte være i sammenheng med hverandre og bør derfor være samordnet for at organisasjon skal kunne styre effektivt mot måloppnåelse.
4. Forsikring: En organisasjon skal ha tillit til at dens forvaltning er effektiv.

Alle disse prinsippene er viktig for at Forsvaret skal nå sine mål på en best mulig måte. Det diskuteres ofte om Forsvaret har tilstrekkelige ressurser for å nå sine mål, men det oppleves i mindre grad en diskusjon rundt hvordan ressursene brukes. Verdirealiseringen i standarden handler nettopp om dette, hvordan få mest mulig verdier ut av de ressursene man har.

Les også: Mer forsvar for pengene er fullt mulig

Feltvogner som står utenfor tomme lagre, var i en periode mye brukt som eksempel på hvor galt både målstyring og New Public Management i Forsvaret var. Det kan tenkes at dette ikke hadde noe med hverken Målstyring eller New Public Management å gjøre, men brudd på alle prinsippene som standarden representer. Prinsippene fra standarden må legges til grunn for styringen av virksomheten, så kan man bruke de nevnte verktøy i utøvelsen av prinsippene. Etterlevelse av prinsippene knyttet til både samordning og verdier hadde nok hindret at feltvognene stod ute.

Asset Management i offentlig sektor

Siden standarden først og fremst setter søkelys på å koordinere aktiviteter for å realisere verdier, er det naturlig at den er mest i bruk i store komplekse organisasjoner, som man ofte finner i offentlig sektor. Standarden ble utviklet i forbindelse med forbedringer av det britiske jernbanesystemene, men har siden blitt tatt i bruk i en rekke land og samfunnsområder. Det er heller ikke uvanlig å bruke standarden til styring av drift og vedlikehold av forsvarsmateriell, og spesielt Australia er langt fremme på dette området.

I USA brukes standarden mye knyttet til styring av offentlig eiendomsforvaltning, og man er kommet så langt at det gis politiske føringer knyttet til at standarden skal brukes. I Norge ser vi litt av det samme når Vegvesenet svarer ut oppdrag i nasjonal transportplan med at standarden skal legges til grunn for drift og vedlikehold av veier.

I Danmark er man veldig langt fremme når det gjelder bruk av standarden i drift og vedlikehold av veinettet. Det er interessant å se mot Danmark av flere årsaker. Tillitsreformen som forsvarsministeren etterlyser i Forsvaret har sitt opphav der, og en mulig konsekvens av denne er at veinettet i Danmark styres etter et prinsipp der forvalteren gir innspill til midler som er nødvendig for å holde en avtalt kvalitet på veinettet.

Midlene blir tildelt basert på tillit til at de brukes rett. Som rammeverk for denne styringen har man valgt Asset Management. Knytningen mellom tillitsbasert styring og Asset Management er derfor til stede, og bør undersøkes videre. Tillit er et sentralt prinsipp i standarden, og tilliten kan gjennom sertifisering etter standarden økes. I Norge er det aktører som har valgt å ha ekstern sertifisering. En ytterligere fordel med ekstern sertifisering er muligheten til å få en nøytral tredjepart til å avdemme utfordringer knyttet til prinsippene i standarden, noe som kan redusere interne diskusjoner og maktkamper.

Forsvarets nytteverdi

Som tidligere nevnt gir amerikanske myndigheter føringer om bruk av Asset Management – dette medfører at de også reviderer de gitte oppdragene. Et av punktene som påpekes i revisjoner, er manglende kunnskap. Kunnskap knyttet til hva som legges i de ulike prinsippene er viktig, og manglende kunnskap fører ofte til det som omtales som «Managing Asset» og ikke Asset Management. Kort, og forenklet, er forskjellen om man har tilstrekkelig kunnskap til å se helheten i virksomheten eller ikke; fra toppledelsen til den spisse ende.

Det meste av teori knyttet til endringer påpeker viktigheten av ledelsesforankring, slik er det også i denne standarden. Det er egne kapitler i standarden som omtaler hva dette innebærer, men noe av det viktigste er utvikling av strategi. Noe av utfordringen slik Forsvaret er organisert i dag, er at forsvarssjefen ikke er ansvarlig for hele verdirealiseringen fra Forsvarets ressurser. Både eiendom og investeringer ligger utenfor hans ansvarsområde. Denne utfordringen søkes løst gjennom samhandlingsavtaler, men blir likevel påpekt som en utfordring i eksterne rapporter knyttet til styring av ressurser i Forsvaret. Den største bekymringen er at dette blir påpekt uavhengig av hvilket område som undersøkes.

Nyheter

Fire forsvarsfolk løper fra Oslo til Bergen

Rapporter knyttet til både IKT, personell, drift og vedlikehold påpeker det. Forsvarssjefen erkjenner dette i stor grad, spesielt gjennom sitt fagmilitære råd. Fra departementet er denne forankringen ikke like tydelig kommunisert i offentligheten. Det er derfor indikasjoner på at det er høy grad av lederforankring for utfordringen i Forsvaret, men at den er noe svakere fra det strategiske nivået i sektoren. Erkjennelsen av utfordringen, spesielt fra forsvarssjefen, gir et godt grunnlag for videre lederforankring, gitt at denne kommer fra det rette nivået.

Det er diskusjon knyttet til dagens organisering, men uavhengig av denne vil en stor og kompleks organisasjon som Forsvaret kreve en koordinert innsats for å styre ressursene. Det vil derfor gi Forsvaret en nytteverdi å gjøre dette mest mulig sømløst og effektivt, og «Asset Management» etter prinsippene i ISO-55000, er etter vår mening en god måte å gjøre det på.

Oppsummert mener vi derfor at den brytningstiden som vi nå er i, med endret sikkerhetspolitisk situasjon, gjør det enda viktigere å styre Forsvarets ressurser effektivt. Vi mener at det finnes et system som kan legge til rette for at dette kan gjøres bedre enn i dag, Asset Management, og at Forsvaret bør undersøke mulighetene som ligger i dette. Professoren ødelegger derfor ikke debatten, men åpner opp for en diskusjon rundt hva som er god styring, og det trenger Forsvaret nå.