Fem langtidsplaner:
Slik har Forsvaret utviklet seg

Artikkelen ble først publisert i Befalsbladet nr. 3-2020. Vi publiserer den i tre deler.

Denne artikkelen handler om 2005-2016. Onsdag kommer 2017-2020. Torsdag tar for seg status i dag.

En gjennomgang av ulike regjeringers langtidsplaner for Forsvaret dokumenterer en sektor som har stått i kontinuerlig omstilling over lang tid, og som derfor har vært gjenstand for omfattende endringer.

Disse må ses i sammenheng med politiske og sikkerhetsmessige utviklingstrekk og konjunkturer – og gjennom de siste årene en gradvis sterkere erkjennelse av en langt mer uforutsigbar og usikker verdensorden.

I det følgende presenteres noen utviklingstrekk og retningsvalg for norsk forsvarspolitikk basert på en gjennomgang av Forsvarets langtidsplaner gjennom perioden 2005 til den siste planen som Regjeringen la frem i april i år:

Hvilke store retningsvalg kommer til uttrykk gjennom LTP-ene og hvordan reflekteres dette opp mot den sikkerhetspolitiske situasjonen?

Før 2005

Etter millenniumskiftet gjennomgikk Forsvaret store strukturelle endringer. Perioden preges av omlegging, modernisering og effektivisering – en prosess som ble initiert i 2001 og videreført over mange år.

Etter 11. september 2001 og årene som fulgte var hovedfokuset i det internasjonale sikkerhetssamarbeidet innrettet mot kampen mot terror, lokale/regionale konflikter og ikke-statlige aktører – dermed også en utvisking av grensene mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet.

Det ble med andre ord lagt økende vekt på kollektiv sikkerhet, både globalt og regionalt. Internasjonal orden og samarbeid løftes som grunnlag for å trygge norsk sikkerhet – og med det et sterkt engasjementspolitisk imperativ.

Les også:

Forsvarsbudsjettet de siste 20 årene i grafer

Endringer av som skjedde på starten av 2000-tallet av større betydning i det norske forsvaret var at forsvarssjefen og daværende Forsvarets overkommando i 2003 inngikk i en integrert strategisk ledelse (ISL) i Forsvarsdepartementet.

Tanken fra politisk hold var å bygge en bro mellom det fagmilitære og forsvarspolitiske, gjøre Forsvaret mindre tungrodd ved å styrke den politiske styringen, og sørge for at fagmilitære vurderinger og arbeidet med LTP gjensidig følger hverandre.

Flere i Forsvaret har reagert sterkt på dette, og tatt til orde for at det har bidratt til en mindre uavhengig fagmilitær stemme og gjort forsvarssjefen mer bundet til politisk ledelse i Forsvarsdepartementet, og i større grad fjernet forsvarssjefen fra den organisasjonen han er satt til å lede.

2005

Langtidsplanen for perioden 2005-2008 vektlegger betydningen av Norges internasjonale rolle som en del av arbeidet for nasjonal sikkerhet. En videreutvikling av europeisk sikkerhet ble også fremhevet som særlig viktig.

Det innebar blant annet en styrking av USAs engasjement i Europa, og at EUs og Natos rolle måtte utfylle hverandre. Et tettere samarbeid mellom Russland på den ene siden, og Nato og EU på den andre, var av særlig betydning for Norge.

Samtidig var Norges sikkerhetspolitiske tilnærming i denne perioden todelt. I tillegg til den globale dimensjonen, var den såkalte nærområdedimensjonen av vel så stor betydning. Avgjørende her er de store naturressursene i havet som Norge forvalter, vår grense til en stormakt i nord, samt globale utfordringer som direkte eller indirekte kan påvirke våre nærområder.

Dermed var det nødvendig at Forsvaret ikke bare samarbeidet godt med allierte styrker internasjonalt, men også på norsk territorium.

Gjennom praktisk samarbeid skulle allierte tettere knyttes til Norge i form av mer alliert øving og trening i Norge, noe Forsvaret måtte innrettes for. Etter en kortere periode ute av fokus var nordområdene viktigste prioritet i norsk sikkerhetspolitikk, særlig fra 2008.

Selv om det er en kobling, må ikke dette forveksles med Norges lansering av nærområdeinitiativet i Nato i 2008, som kom etter langvarige forsøk på å trekke oppmerksomheten i Nato hjemover fra «out of area» operasjoner.

Det er usikkert når initiativet først ble igangsatt, men det hadde pågått en stund før lanseringen – også før Russland intervenerte mot Georgia i august 2008.

Årsaken var blant annet økende bekymring for et mer selvhevdende og ambisiøst Russland, og at dette skulle overskygges av et for stort Afghanistan-fokus blant allierte i Nato. Russlands fornyede geopolitiske fokus i denne perioden må også ses i sammenheng med Natos stadige utvidelse østover i Europa etter den kalde krigens slutt.

I 2004 ble syv land i Øst-Europa medlemmer i Nato: Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Romania, Slovakia og Slovenia (tre land i øst ble medlemmer i 1999 – Polen, Tsjekkia og Ungarn – og siden 2004 har ytterligere fire kommet til – Albania, Kroatia, Montenegro og Nord-Makedonia).

Norge var tydelig på at man hadde et skille mellom nærområdeinitiativet (som gjaldt for hele allianseområdet) og Natos engasjement i nord.

I Stortingsmeldingen om hovedlinjer for norsk utenrikspolitikk fra 2009 står det:

«Vi må arbeide for at våre viktigste alliertes oppmerksomhet mot norske nærområder styrkes. Regjeringen har lagt vekt på å holde alliansen og Norges allierte orientert om utviklingen i nord, og vi ser i dag en større interesse for våre nærområder enn for bare få år siden (…) Uavhengig av nærområdeinitiativet har Norge satt fokus på utviklingen i nordområdene.»

Nærområdeinitiativet

Et norsk initiativ fremmet i Nato. Initiativet ble presentert i et såkalt non-paper (en uoffisiell forhandlingstekst) med tittelen «Strengthening NATO – Raising its profile and ensuring its relevance» under et forsvarsministermøte i London i september 2008.

Formålet med nærområdeinitiativet var å «påpeke behovet for å ivareta Nato-oppgavene i full bredde også innenfor egne geografiske nærområder».

Initiativet fokuserte på «å forbedre Natos evne til å håndtere sikkerhetsutfordringer i alliansens nærområder» og «tydeliggjøre Natos relevans i medlemslandene».

Tiltakene bestod blant annet av:

• De fellesoperative Nato-hovedkvarterene i Nederland og Italia burde få et tydelig geografisk ansvar i henholdsvis Nord- og Sør-Europa.
• Natos kommandostruktur burde knyttes tettere til nasjonale fellesoperative hovedkvarter.
• Nato burde få en bedre situasjonsforståelse og analysekapasitet i alliansens nærområder.
• Nato burde bli mer involvert i øvingsaktivitet på alliansens territorium.

2009

Også den påfølgende LTP-en som ble utformet under Stoltenberg-regjeringen i 2008, betoner omstilling som en nødvendig respons for å snu trenden fra 1990-tallets nedbygging. I dokumentets innledning erkjenner man at nedskaleringen gjennom 1990-tallet hadde skapt ubalanse mellom ressursbehov og ressurstilførsel på den ene siden, og mellom Forsvarets innretning og evne til å gjennomføre de oppgaver det forutsettes å løse, på den andre.

En viktig målsetning var å styrke den operative evnen for stadig flere styrkebidrag til internasjonale operasjoner.

Effektivisering, spissing og profesjonalisering har bidratt til at Forsvaret utviklet seg «fra å være et mobiliseringsforsvar til et forsvar som brukes hjemme og ute hver eneste dag – med utenlandsoperasjoner som en naturlig del av tjenesten.»

I perioden går man altså fra et mobiliserings- til et innsatsforsvar, men man går også inn for å avgrense engasjementet hvor sikkerhet regionalt, i nærområdene, blir viktigere. Det gjelder også økt fokus på samarbeid om sikkerhet i Norden.

I desember 2009 ble det nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO etablert mellom Norge, Sverige, Finland, Danmark og Island. NORDEFCO var en sammenslåing av tre tidligere samarbeidsavtaler, og et hovedmål er å bevare og videreutvikle landenes kapabiliteter og operative evne gjennom kostnadseffektivt samarbeid.

Blant annet har samarbeidet om felles trening og øvelser økt i de 11 årene siden etableringen Et nyere eksempel på hva samarbeidet går ut på er at man de fire siste årene har jobbet med utviklingen av en felles nordisk stridsuniform.

Samtidig må dette også ses i kontekst av USAs respons på ønsket om mer nærområdefokus.

USAs påtrykk om at europeiske land burde ta mer ansvar for – og ikke minst betale for – egen sikkerhet begynte i denne perioden: Under et møte med den franske presidenten i april 2009, kom Obama blant annet med uttalelser som at Europa måtte få et sterkere forsvar og stå mer på egne ben (noe han på nytt senere etterlyste i 2014:

«Nato-land må bære sin del av byrden ved å investere i vårt felles forsvar».

Og i 2016:

«Vi trenger et sterkt Europa som bærer sin del av byrden for vår felles sikkerhet».

Etter perioden med stor omstilling og modernisering av Forsvaret frem til 2009, legges det i langtidsplanen for perioden 2009 til 2012 ikke opp til større endringer.

Forsvaret skal videreutvikles som et moderne, fleksibelt og alliansetilpasset forsvar – strukturen og kapasitetsbredden som er på plass skal videreføres, med innfasing av vedtatte nye kapasiteter.

Særlig stor vekt er det på at Forsvaret skal ha en konfliktforebyggende rolle – både nasjonalt og internasjonalt. Samtidig er fokuset enda større på å sikre en sterk forankring av Forsvaret i den norske befolkningen, som blant annet innebærer i større grad enn før å rekruttere fra sivil sektor.

Forsvarsstrukturen skal være i balanse noe som innebærer anbefaling om avvikling av flere baser og at virksomheten samles på færre steder.

Samlokaliseringen av generalinspektørene i felles forsvarsstab omlokaliseres til respektive grener, og de to operative hovedkvarterene samles på Reitan.

Forsvarets struktur er begrenset, og aktivitet hjemme og ute ses som to sider av samme sak – synergi blir viktigere og det blir en økende satsning på flernasjonalt samarbeid.

Det var imidlertid én stor endring, eller stor sak, som preget denne perioden – anskaffelse av nye F-35 kampfly.

Behovet for en ny kampflykapasitet vies stor plass i LTP-en, mens saken om anskaffelse av nye fly blir fremmet i en egen proposisjon utenfor LTP-en i etterkant.

Kampfly beskrives som en «hjørnestein» i et moderne forsvar, og for et lite flyvåpen er det viktig at disse kan fylle flere roller samtidig.

Det argumenteres for at:

• De gamle F-16 flyene kun har en forventet levetid frem til 2020
• Alternative løsninger som ubemannede systemer ikke kan erstatte kampflyenes rolle innen 2020
• Norge må ha kampfly i NATOs beredskap i Nord-Norge og «evne til å etablere et internasjonalt bidrag av skvadronstørrelse».
  
  I løpet av 2008 var det to aktuelle kandidater igjen for nye fly, amerikanske F-35 Lightning II (Joint Strike Fighter – JSF) og svenske JAS 39 Gripen NG (Jakt Attack Spaning – JAS) (det hadde fra 2005 frem til da vært flere aktuelle kandidater). I den egne proposisjonen om anskaffelse av nye fly som ble lagt frem rett før jul 2008 går regjeringen inn for totalt 56 nye F-35 fly (hvorav fire er utdanningsfly).

Norges geopolitiske posisjon fremheves i to dimensjoner i LTP-en:

1. Norges strategiskeplassering i forhold til nordområdene har fått økt oppmerksomhet internasjonalt.
2. Norge er en ressursforvalter regionalt av både energi og fiskeri, det vil si Norges strategiske tyngde.
   
   Det sikkerhetspolitiske bildet internasjonalt er i ferd med å endre seg, og det er tendenser til stormaktsrivalisering med Kina, Russland og India på fremmarsj globalt. Norges forhold til Russland beskrives som godt, men russisk militær opprustning og ambisjoner gjør fremtidige sikkerhetspolitiske utfordringer for Norge sannsynlig. Globale, grenseoverskridende utfordringer er samtidig terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, miljøødeleggelser og kamp om ressurser.

2013

Neste LTP (for perioden 2013-2016) skiller seg fra de foregående gjennom en mer selektiv vurdering av visse områder innenfor Forsvaret.

Fra denne LTP-en fremheves kun det som krever justeringer eller nye beslutninger, mens allerede vedtatte planer uten endring av kurs fremstilles mer overordnet.

De store omstillingene fra 2001 beskrives som fullført, samtidig som moderniseringen av Forsvaret beskrives som et kontinuerlig arbeid.

Størst plass i planen får gjennomføring av reformplanene knyttet til Luftforsvarets struktur i forbindelse med den allerede vedtatte kampflyanskaffelsen. Endringene er mindre for Sjøforsvaret og får derfor også mindre plass i planen.

Andre hovedtemaer er å utvikle kompetanse og personell som oppfyller de behovene som kreves i et innsatsforsvar, tydeligere mål- og resultatorientering i ledelse og styring, tilpasning av Hæren og Heimevernet, samt styrking av cyberforsvar og informasjonssikkerhet.

Internasjonalt engasjement har fortsatt høy prioritet for å trygge internasjonal orden, stabilitet og sikkerhet, samtidig som man så en endring med økt fokus på egne nærområder. Frem mot 2014 ble blant annet ISAF-operasjonen i Afghanistan planlagt avviklet.

I perioden frem til 2012 ble det tilleggsbevilget store beløp til internasjonale operasjoner i blant annet Afghanistan og Libya, utover forsvarsrammen. Siden 2004, har Norge i tillegg til Afghanistan og Libya, bidratt militært i Irak, Bosnia, Litauen, Sudan, Libanon, Afrikas horn, Den sentralafrikanske republikk, Tsjad, Kongo, Sør-Sudan, Syria, og Mali – i operasjoner ledet av USA, Nato, EU eller FN.

Forsvaret ble med andre ord utviklet for å passe inn i en større struktur primært tilpasset Nato-alliansen, med påfølgende konsekvens at vi var og fortsatt er helt avhengige av allierte også nasjonalt – i en tid hvor alliansen vender hjemover.

Norge har nytt godt av dette i form av at Nato-medlemskapet har ført til økonomisk besparelse, men konsekvensen er også at vi står mye svakere alene. Finanskrisen fra 2008 setter også fortsatt spor, og reduksjon i Natos medlemslands forsvarsbudsjetter som følge av dette beskrives som en hovedutfordring i LTP-en.

I en tiårs periode fra 2003 er forsvarsbudsjettenes andel av offentlige utgifter i Nato gjennomsnittlig redusert med 24 prosent. Tankegangen om én for alle og alle for én, også i «out of area»-konteksten, blir utfordret når hvert enkelt medlemsland stadig får mer enn nok med seg selv.

USA har i perioden vendt blikket mer vekk fra Europa, mot Asia og Kina, og fokuset har økt på større europeisk byrdefordeling i Nato. Fremtiden er preget av mer usikkerhet rundt hva som blir de sikkerhetspolitiske utfordringene. Kinas vekst og forhold til USA, spredning av masseødeleggelsesvåpen med Iran og Nord-Korea som særlig bekymringsverdige land, internasjonal terrorisme og digitale trusler fremheves.

Som motsvar ønsket regjeringen en sterkere prioritering av alliert tilknytning, og bidrag til Natos relevans og forsvar. Videre ønsket de nasjonale tiltak med økt tilstedeværelse i egne nærområder, et utvidet flernasjonalt forsvarssamarbeid, og bidrag til internasjonal krisehåndtering i hele spekteret av fredsoperasjoner.

Planen preges ikke minst av 22. juli, det legges mer vekt på at terrortrusselen har økt i kompleksitet, og behovet for at Forsvaret skal bistå sivilsamfunnet har fått mer plass.

Arbeidet med Forsvarets operative planverk og beredskapsordninger fikk fornyet fokus, da man så behovet for å oppdatere dette arbeidet for mer omfattende sikkerhetspolitiske kriser etter at Gjørv-kommisjonen la frem sin rapport i august 2012.

Del 2 kommer onsdag: 2017-2020.
Del 3 kommer torsdag: Status i dag.