Det er bare en vei ut av Afghanistan, og den forutsetter samarbeid med regionale stormakter

• Denne kronikken ble først publisert i Foreign Affairs.

I mer enn et tiår har hver eneste debatt om amerikansk utenrikspolitikk i Afghanistan hatt et snevert fokus på antallet soldater som skal sendes dit eller trekkes ut. Amerikanske politikere innrømmer åpent at det ikke finnes noen militær løsning på Afghanistans problemer. Likevel fortsetter de å debattere det spuriøse valget mellom uttrekning og å love flere soldater til kontraterrorisme.

President Joe Bidens administrasjon har nå en mulighet til å forsere denne innsnevrede tilnærmingen. Amerikanske interesser i Afghanistan handler om mer enn kontraterrorisme. Kina, India, Iran, Pakistan og Russland fire atommakter, Asias to megaøkonomier og en listig USA-motstander har alle aksjer i Afghanistans framtid.

Måten USA håndterer disse landene på, i kontekst av den afghanske fredsprosessen, vil få dyptgående konsekvenser for relasjonene til hver av dem samt for egen posisjon i Asia. Biden-administrasjonen bør fortsette med å nedjustere styrkene i henhold til avtalen Donald Trumps administrasjon signerte med Taliban i februar 2020.

Krigen i Afghanistan har preget en hel generasjon nordmenn, skriver Stian Eisenträger, ansvarlig redaktør i Forsvarets forum.

Dog kunne den forsøke å justere tidslinjen siden deler av implementeringen av avtalen er blitt forsinket. Men den burde nedjusteres som del av en koordinert regional strategi som sikter mot å dra nytte av allianseområder mellom USA og de regionale stormaktene. Selv om relasjonene med Kina og Russland befinner seg i en nedadgående spiral, deler USA en interesse med begge land i stabiliseringen av Afghanistan.

En politisk enighet som nyter støtte fra Afghanistans naboer, ville ikke bare redusere behovet for amerikanske soldater; det kunne utgjort grunnlaget for en mer ambisiøs og effektiv Asia-politikk.

BARNETT R. RUBIN

Er seniorforsker ved Center on International Cooperation ved New York University. Han har tidligere vært seniorrådgiver for det amerikanske forsvarsdepartementets spesialutsending til Afghanistan og Pakistan og FNs spesialutsending for generalsekretæren i Afghanistan.

Å tenke regionalt

Afghanistans problemer er i sin essens regionale. Likevel har ikke USA noe rammeverk for å håndtere de regionale spenningene som har drevet konflikten. Trump-administrasjonens strategi for Afghanistan og Sør-Asia nevnte ikke engang Kina, Iran eller Russland (selv om alle tre er referert til i Den nasjonale sikkerhetsstrategien av desember 2017, som fokuserte på «stormaktkonkurranse» og «diktaturer ... oppsatt på å destabilisere regioner»). Da den bestemte seg for å fokusere på en fremforhandlet uttrekning i 2018, innså Trump-administrasjonen at disse landene allerede var engasjert i fredsforhandlinger gjennom den såkalte Moskvaprosessen. Som følge ble den nødt til å samarbeide med alle disse for å sikre en amerikansk tilbaketrekning.

Trumps spesialrepresentant for Afghanistans fredsprosess, Zalmay Khalilzad, fikk til en utvikling for å samkjøre fredsinnsatsen med Russland og Kina. Han godkjente amerikansk deltakelse i et Moskvaprosess-møte i november 2018, møtte regelmessig med russiske diplomater som var ansvarlige for Afghanistan-politikken, og rådførte seg med russiske, kinesiske og pakistanske diplomater om den afghanske fredsprosessen. Disse møtene førte til flere felles kunngjøringer som støttet de amerikanske forhandlingene med Taliban, som til slutt førte til Februar 2020-fredsavtalen og påfølgende interne, afghanske fredssamtaler.

Til tross for Beijings deltakelse i møtene fortsatte likevel Trump-administrasjonen å motsette seg de mest overfladiske uttrykkene for støtte til samarbeid mellom Afghanistan og Kina. I mars 2020 truet for eksempel USA med å nedlegge veto mot en resolusjon i Sikkerhetsrådet som ville fornyet FNs hjelpestyrker i Afghanistan (UNAMA), fordi den nevnte Kinas Belte-vei-initiativ (som, for øvrig, hver eneste resolusjon for å fornye oppdraget har gjort siden 2016). Resolusjonen ble til slutt vedtatt med et vagt bifall til «regionalt samarbeid for regional utvikling».

USA mangler et rammeverk for å håndtere de regionale spenningene som har drevet konflikten. Delvis som gest til India gjorde Trump-administrasjonen en viss innsats i inkluderingen av Iran i sitt fredsarbeid i Afghanistan. I 2018 godkjente den unntak fra amerikanske sanksjoner mot Iran for investeringer i Chabahar, et iransk havneprosjekt delvis finansiert av India og Japan, som kommer til å gi India adgang til Afghanistan og Sentral-Asia. Men USAs kampanje med «maksimum press-utøvelse» mot Iran skremte fremdeles vekk investeringer i havnen og tok brodden av den diplomatiske effekten av unntakene. Da var det lite overraskende at Iran avsto fra å delta i de amerikanskledede afghanske fredsmøtene med Kina, Russland og Pakistan

Regional støtte kommer til å bli avgjørende for implementeringen av 2020-fredsavtalen mellom USA og Taliban. Ifølge avtalen skal USA trekke ut alle resterende styrker innen 1. mai 2021 i bytte mot Talibans forpliktelse om å forhindre at Afghanistan blir et terroristfristed.

Men tidslinjen er forbundet med andre mål – til en våpenhvile mellom USA og Taliban, til løslatelse av fanger, til heving av sanksjoner og til startsskuddet for interne, afghanske forhandlinger mellom Taliban og myndighetene i Kabul om et politisk veikart for landet og en omfattende våpenhvile.

Langvarige (dog forutsigbare) forsinkelser i fangeløslatelser og oppstart av direkte forhandlinger mellom afghanske myndigheter og Taliban har trukket ut i månedsvis under eskalerende voldeligheter. Taliban har fremdeles ikke kuttet forbindelsen til Al-Qaida, mens USA ikke har begynt prosessen med å heve bilaterale og FNs sanksjoner mot Taliban. I realiteten kommer det til å bli umulig for de afghanske fredsmeklerne å oppnå enighet om et fremtidig politisk veikart og våpenhvile i løpet av det 14 uker lange vinduet mellom Bidens innsettelse og fristen for uttrekning.

Når Biden-administrasjonen nå har arvet den afghanske fredsprosessen, vil den antagelig ønske å forhandle fram tydeligere relasjoner og eventualiteter i prosessens komponenter, og å koordinere implementeringen av avtalen sammen med andre regionale initiativer, som å inngå atomavtalen med Iran på nytt. Men dette vil fordre en koordinert, diplomatisk håndsrekning til Afghanistans mektige naboer, som, utenom India, alle har politiske relasjoner til både afghanske myndigheter og Taliban – og alle bekymrer seg for at USA har utnyttet godkjenningen deres av kontraterrorisme-oppdraget for å opprette varige militærbaser som en dag kan bli brukt mot dem. Disse naboene vil ha amerikanske styrker ut av regionen, men ikke på en måte som etterlater et enda større problem.

Delte interesser

Biden-administrasjonen burde gjøre det klart at uttrekning av styrker som del av en omfattende politisk overenstemmelse – inkludert en våpenhvile og Talibans forpliktelse til kontraterrorisme – kommer til å foregå hånd i hånd med et fornyet fokus på diplomati og samarbeid med regionale stormakter. Det kontinentale Asia, som praktisk talt var fraværende i Trump-administrasjonens indopasifiske strategi, har felles interesse i stabiliseringen av Afghanistan. Regionen huser enorme infrastrukturprosjekter, som inkluderer Afghanistan, Kina, India, Iran, Japan, Russland og de sentralastiske statene, som bare kan lykkes hvis det blir fred i Afghanistan.

Men rekkevidden av samarbeidet går ut over infrastruktur og handelen den kan legge til rette for. Selv Kina, hvis relasjoner til Washington kommer til å forbli kranglete på andre områder som handel og teknologi, kan gjøre atskillig felles sak med USA i Afghanistan. Under president Barack Obamas administrasjon førte felles amerikansk-kinesisk opptrening av afghanske diplomater til felles sponset fredsinnsats. USA og Kina burde gjenopplive og utvide dette treningsprogrammet. De to landene kunne også ha utforsket sikkerhetssamarbeid.

I årevis har Kina varsomt brakt på bane muligheten for å jobbe sammen med USA i å støtte det afghanske forsvaret og sikkerhetsstyrker. Kinesiske diplomater har også foreslått et uformelt samarbeid mellom USA og Kina i opptreningen av afghanske militæroffiserer. Biden-administrasjonen kunne ha tatt en titt på begge disse mulighetene. Den kunne også ha vurdert å støtte det afghanske militærets anskaffelse av de oppgraderte, kinesiske Mi-17-helikopterne. Disse helikopterne kunne tjent som eskortefartøy og som medisinsk evakuering til mye lavere omkostninger enn McDonnel Douglas-modellene som USA for tiden tilveiebringer.

Kina kunne blitt lokket til å øke det militære samarbeidet, delvis på grunn av interessen deres i det nordøstlige Afghanistan, som grenser til Xinjiang, uighurenes autonome region. Beijing har innført et jernregime med overvåkning og internering i denne regionen for å slå ned det som betegnes som «de tre onder» av separatisme, ekstremisme og terrorisme. Regimets undertrykkelse går langt ut over det som kan rettferdiggjøres som legitime sikkerhetstrusler, men legitime sikkerhetstrusler eksisterer likefullt.

For å møte dem har Afghanistan, Kina, Pakistan og Tadsjikistan etablert et Firesidet Samarbeid og Koordinasjonsmekanisme som går ut på å samkjøre vaktholdet av felles grenser. Kina har også hjulpet den afghanske hæren med å bygge en kontraterrorisme-fjellbrigade i Badaksjan-regionen, som ligger langs den kinesiske grensen. Samtidig som USA bør fortsette å fordømme undertrykkelsen i Xinjiang, kunne Kinas opptatthet av sikkerhetstrusler i den regionen sørge for et større grunnlag for et amerikansk-kinesisk samarbeid som støtter afghanske sikkerhetsstyrker.

litt åpnet hvis USA dreier bort fra å kun motarbeide Kinas belte-vei-initiativ (BRI) til å engasjere seg konstruktivt i sin omgang med landet og samtidig konkurrere mot det. Beijings signatur-infrastruktursatsning har unektelig sine fordeler: En 2017-rapport fra Den asiatiske utviklingsbanken estimerte at Asia vil trenge 26 trillioner dollar for infrastrukturinvesteringer i perioden mellom 2016 og 2030. Intet sted er behovet mer akutt enn i Afghanistan. Selv om Afghanistan offisielt ikke har meldt seg på belte-vei-initiativet, har Beijing og Kabul på bakgrunn av et 2016-forstålsesmemorandum begynt noe samarbeid gjennom initiativet. I 2016 åpnet for eksempel Kina den sino-afghanske jernbanen, som knytter provinsen Jiangsu på Kinas østkyst til den nordafghanske grenseovergangen Hairatan. Det første toget lastet med afghansk glimmer dro fra Hairatan til Kina i september 2019.

I stedet for å motarbeide belte-vei-initiativet burde USA forsøke å påvirke det – særlig ved å slutte seg til Den asiatiske infrastrukturbanken, en multilateral utviklingsbank med 103 medlemsland, inkludert Afghanistan og de fleste amerikanske allierte.

Iran og Chabahar

Afghanistan er også et lovende utgangspunkt for samarbeid med Iran, selv om timingen må koordineres med atomforhandlinger. Biden-administrasjonen vil forsøke å åpne en dialog med Teheran så fort som mulig samt å slutte seg på nytt til atomavtalen som Trump oppga i 2018. Det nylige attentatet på en iransk atomfysiker, sannsynligvis utført av Israel, kan komplisere disse planene. Etter drapet godkjente den ytterliggående delen av det iranske parlamentet en lov som forbyr diplomati med USA hvis sistnevnte ikke hever sanksjonene innen tre uker etter Bidens innsettelse. Men den påtroppende presidenten har allerede fremmet en gjeninnføring av den iranske atomavtalen offentlig og kan vise til at ultimatumet fra Iran ikke har vært medvirkende i hans beslutning.

En annen kompliserende faktor er Irans presidentvalg, berammet til juni 2021. For å appellere til en nedbrutt befolkning (og for å utsette mulige samtaler og sanksjonshevelser til etter valget) er det sannsynlig at Irans ytterliggående flanke vil kreve kompensasjon for tap knyttet til USAs oppheving av atomavtalen.

Biden-administrasjonen bør uansett prøve å overtale skeptiske iranske velgere til å satse på nytt engasjement med USA. Selv før de gjenopptar bilaterale forhandlinger med Teheran, kan Biden-admininstrasjonen aktivt oppmuntre amerikanske og andre selskaper til å investere i Chabahar, en gest som både Afghanistan og Iran ville ønsket velkommen. Biden-administrasjonen kunne også tjent på interessene den deler med Iran i nedkjempelse av Den islamske stat (IS) – en felles interesse som Trump-administrasjonen har ignorert eller avvist. Selv små utvekslinger av informasjon i kampen mot ekstremistgruppen kunne bidratt til å legge et fundament for videre samarbeid mellom Washington og Teheran.

India og Pakistan

USA bør også kartlegge mulige områder for samarbeid med India og Pakistan. Begge er viktige destinasjoner for afghansk eksport. I 2018 eksporterte for eksempel Afghanistan varer til en verdi av 360 millioner dollar til India og 380 millioner til Pakistan. Heving av amerikanske sanksjoner mot Iran ville tillatt India og andre å bygge vei- og jernbaneforbindelser som trengs for å utvide denne eksporten gjennom Chabahar. Dypere indiske økonomiske bånd til Afghanistan ville også anbrakt en plattform for indisk deltakelse i en regional innsats knyttet til fredsprosessen.

Biden-administrasjonen har en mulighet til å få bukt med tunnelsynet som har preget de to siste tiårene.

Samtidig ville en konsekvent og samarbeidende regionalpolitikk hjulpet USA med å justere forholdet til Pakistan. Straks amerikanske styrker er trukket ut, militærbasene i Afghanistan er avviklet og rutene er åpnet for allierte gjennom Iran, vil USA bli mindre avhengig av logistisk samarbeid med Pakistans militære. Koordinering med andre regionale partnere, spesielt Kina, vil også hjelpe med å sikre vital pakistansk støtte til en eventuell politisk avtale mellom afghanske myndigheter og Taliban. For å garantere en slik avtale trenger Islamabad hjelp til å stenge ned Taliban-milits og logistiske fasiliteter på eget territorium. Pakistan debatterer etter sigende dette avtaleaspektet på høyt nivå i militære samtaler med Afghanistan, Storbritannia og USA. Men gitt behovet for å følge opp implementeringen av en slik skjør avtale burde Kina, hvis observatører kan være akseptable for Pakistan, inviteres inn i gruppen. Vellykket implementering av fredsavtalen vil kreve Moskvas anklang også. Russlands samarbeid, i likhet med Kinas, vil bli avgjørende for å reforhandle tidslinjer og gjøre justeringer på FNs sanksjonsregime. Biden-administrasjonen bør be om Russlands og Kinas hjelp i sin håndsrekning til Iran, Pakistan og India.

Et knutepunkt for FN i sentral-asia

USA vil ikke makte å realisere en suksessfull regional strategi for Afghanistan på egen hånd. Kun FN har sammenkallende autoritet til å koordinere de flere nivåene med forhandlinger som kommer til å bli nødvendig. FN kunne påtatt seg en større rolle i Afghanistan, enten ved å utvide fullmaktene til FNs generalsekretær sine spesialutsendinger til Afghanistan eller ved å utpeke en separat spesialutsending for internasjonalt diplomati for å støtte den afghanske fredsprosessen.

USA kunne også ha støttet etableringen av en nytt, regionalt knutepunkt for FN i Sentral-Asia. For øyeblikket blir regionens FN-kontorer for det meste styrt fra fjerne knutepunkter som Bangkok og Kairo. En rekke aktører, som Verdens helseorganisasjon og Verdens matvareprogram, har ingen representasjon overhodet i enkelte sentralasiatiske land. Disse tomrommene har blitt spesielt merkbare det siste året da pandemien brøt opp forsyningskjeder og drev matvareprisene oppover. Den fortsatte spredningen av koronaviruset risikerer å forårsake ytterligere forhindringer denne våren, som i sin tur kan true fredsprosessen og det regionale samarbeidet som den fordrer.

Usbekistan har allerede uttrykt interesse for å være vertskap for FN-kontorer og kan bli spurt om å etablere et slikt knutepunkt. En utvidet FN-tilstedeværelse der ville blitt ønsket velkommen av Kabul; usbekiske myndigheter har signert flere titalls avtaler med Afghanistan siden 2016, oppført en jernbaneforbindelse mellom de to landene, fasilitert eksport over grensene samt opprettet et internasjonalt logistikksenter og en fri økonomisk sone ved den afghanske grensen. Japan og EU – begge på utkikk etter å øke myk makt i Sentral-Asia – vil muligens være villige til å finansiere et regionalt FN-senter i Usbekistan.

Konkurranse vil alltid være et kjennetegn ved det internasjonale systemet, men USA trenger ikke å la dette definere sine valg i Afghanistan. USA har interesser i regionen som går lenger enn kontraterrorisme – og flere verktøy for hånden utover militæret. Biden-administrasjonen har en mulighet til å få bukt med tunnelsynet som har preget de to siste tiårene, ved å integrere sin politikk inn i en samarbeidende regional strategi som søker felles grunn med Afghanistans naboer.

© 2021 Council on Foreign Relations, utgiver av Foreign Affairs. Alle rettigheter forbeholdt. Distribuert av Tribune Content Agency. Teksten er oversatt av Sian O'Hara.