Å forsvare landet er det grunnleggende oppdraget Forsvaret er satt til å løse.
Men reglene oppfattes gjerne som uklare, særlig i gråsonen mellom krig og fred. Jeg har forsket på når Forsvaret og militært personell har rett og plikt til å bruke militær makt. Forsvarets rettslige handlingsrom er relativt robust og nyansert.
Fikk du med deg intervjuet med Sigmund Simonsen i Forsvarets forum? Da sa han blant annet:
– Jeg ønsker å skape klarhet i når Forsvaret lovlig kan bruke militær makt, blant annet for å unngå beslutningsvegring og handlingslammelse i fremtiden
Utgangspunktet er om «landet» utsettes for et «væpnet angrep» fra en fiendestat, slik Norge ble i 1940, da utløses retten og plikten til å forsvare landet umiddelbart. I slike tilfeller oppstår også en væpnet konflikt, og Forsvaret kan bruke makt innenfor rammene av krigens folkerett. Forsvaret kan møte et angrep som er underveis eller umiddelbart forestående med nødvendig maktbruk.
Væpnet konflikt
Et angrep må imidlertid ikke være et «ytre angrep» som bokstavelig talt kommer utenfra. En væpnet konflikt, kan også oppstå ved såkalte indre angrep eller trusler, typisk borgerkrig, væpnet opprør og statskupp gjennomført av norske innbyggere. En slik såkalt ikke-internasjonal (indre) væpnet konflikt kan ta mange former, og er et faktum når kriminaliteten – som det jo er – ikke lenger kan håndteres av politiet og ved bruk av politimetoder.
Forsvaret har altså rett og plikt til å forsvare landet mot så vel ytre og indre angrep og trusler. Det er ikke tvilsomt, selv om politiet, og særlig Politiets sikkerhetstjeneste (PST) også har et ansvar for statssikkerheten. Det er uansett ikke treffende å si at den ene etaten alene har ansvaret for landets «ytre» sikkerhet, mens den har ansvaret for den «indre». Det er en grov og villedende forenkling.
Rett i fredstid
Som et ledd i forsvaret av landet har Forsvaret rett til å hevde norsk suverenitet i fredstid, på land, til havs og i luften. Det er noe Forsvaret daglig driver med.
Det er ikke treffende å si at politiet har ansvaret i fred, mens Forsvaret har ansvaret i krig. Problemet er igjen at slike karakteristikker blir lite nyanserte, i praksis så vel som i rettslig forstand. Dagens trusselbilde med hybridkrig og terror illustrerer det.
Terskelen for å iverksette beredskapstiltak, kan av hensyn til rikets og befolkningens sikkerhet ikke være for høy. Det må handles i tide. Dersom landets suverenitet og handlefrihet trues eller krenkes, eller rikets sikkerhet av andre grunner er i fare, vil Forsvarets rett og plikt til å handle til forsvar av landet kunne inntre umiddelbart og før «væpnet konflikt» har brutt ut.
Ulike angrep
Det kan være et hybridangrep initiert av en fiendtlig stat eller særlig omfattende og voldsomt terrorangrep utført av kriminelle. Politiet vil i slike tilfeller ofte være først på, i alle fall på land. Slike hendelser kan også sette landet i fare. Gråsonehendelser vil dermed i tillegg og parallelt kunne utløse Forsvarets selvstendige rett og plikt til å iverksette beredskapstiltak umiddelbart til forsvar av landet. Selv om politiet ved PST håndterer en hendelse, betyr ikke det at Forsvaret med sitt ansvar nødvendigvis kan avvente. Det er heller ikke politiet som beslutter om Forsvaret må iverksette beredskapstiltak til forsvar av landet. Samtidig reaksjon og samvirke kan være påkrevet i tidskritiske situasjoner.
Det er ikke treffende å si at politiet har ansvaret i fred, mens Forsvaret har ansvaret i krig.
Det sentrale rettslige poenget er at inntil væpnet konflikt har brutt ut, er det de strenge fredstidsreglene som gjelder. Det betyr at militære maktbruk for å sikre landets selvstendighet eller sikkerhet, må være strengt nødvendig og proporsjonalt i gråsonen. Det innebærer at under terskelen for væpnet konflikt, er Forsvarets handlingsrom sammenlignbar med politiets. Maktmiddelstigen og prinsippene om minst mulig maktbruk må brukes, noe Forsvaret er trent på og praktiserer.
Terrorangrepet 2011
Angrepet 22. juli er illustrerende: I etterkant av 22. juli har det blitt hetende at politiet alene hadde ansvaret og at Forsvarets rolle var å bistå politiet. Forsvarsministeren mente at det var avklart allerede kl. 16.15, og besluttet at Forsvaret skulle avvente bistandsanmodninger fra politiet. 22. juli-kommisjonen hevdet at Forsvaret ikke hadde lov til å gjøre noe før bistandsanmodning fra politiet forelå. Dette til tross for at samarbeidsutfordringene og revirkampene mellom politi og forsvar på den tiden gjorde at det tok lang tid før politiet ba om hjelp.
22. juli kom den første bistandsanmodningen kl.18.45.
Problemet var at ingen som visste hvem eller hvor mange som sto bak bombeangrepet på Regjeringskvartalet. Mange fryktet flere anslag, og et regjeringskvartal i grus ga vel holdepunkter for og grunn til å frykte at angrepet var rettet mot styresmaktene, og at landet og befolkningen kunne være i fare.
Handlet umiddelbart
Tross forsvarsministerens beslutning om å avvente var det da også mange i Forsvaret som agerte øyeblikkelig. Forsvarets spesialstyrker (FSK) kontaktet for eksempel politiets beredskapstropp kl. 15.35, men ble bedt om å avvente. Bomberyddelagene på Sessvollmoen og Ørland startet arbeidet med å ta seg til Oslo umiddelbart, og de første var i Oslo ca. kl. 17.00. HMK Garden mobiliserte og gikk umiddelbart i stilling rundt Slottet og en ambassade. Tiltakene var ekstraordinære, men klart nok nødvendige og lovlige, tross manglende bistandsanmodninger fra politiet. Det er ikke noe krav om at «væpnet konflikt» har oppstått, eller at angrepet kommer «utenfra». Terskelen for å igangsette adekvate og rimelige beredskapstiltak, kan av hensyn til rikets og befolkningens sikkerhet ikke være for høy. Det er en selvstendig rett og plikt Forsvaret har, og Forsvaret må ikke alltid avvente bistandsanmodninger fra politiet. Forsvaret bør imidlertid samarbeide og koordinere sin innsats med politiet, slik Garden og eksplosivryddelagene også gjorde.
I tidsnød
I tidskritiske situasjoner kan det være nødvendig og forsvarlig å improvisere.
For eksempel endte bomberyddelaget fra Ørland opp med å rekvirere et Sea King redningshelikopter til å fly dem nedover. Politiets beredskapstropp endte opp med å planlegge underveis, og en sivil båtfører måtte frakte dem over. Verken føreren eller båten var sertifisert for kontraterroroppdrag.
Her kan det bemerkes at det klart nok oppsto en ekstrem nasjonal nødssituasjon da bomben gikk av utenfor regjeringskvartalet. Det innebar at Forsvaret, militært personell og andre, hadde lov til å gjennomføre nødvendige og forsvarlig nød- og redningshandlinger 22. juli. Det betyr at handlinger som ordinært er ureglementert eller ulovlige, kan være fullt ut lovlige på grunn av en nødssituasjon.
I tidskritiske situasjoner kan det være nødvendig og forsvarlig å improvisere.
Forsvaret hadde altså lov til å agere selvstendig 22. juli, både i medhold av retten til å forsvare landet, og i medhold av nødretten. Forsvaret hadde flere handlingsalternativer enn det 22.juli-kommisjonen la til grunn. Umiddelbar klargjøring og fremføring av styrker og kapasiteter var noe Forsvaret lovlig kunne gjort til forsvar av landet 22. juli, slik Garden gjorde.
Det er imidlertid ikke slik at Forsvaret skal overta de oppgaver som i dag tilligger politiet og PST, og at Forsvaret burde overtatt for politiet 22. juli. Poenget er at i svært sjeldne tilfeller, vil trusselens art og omfang være uklar, slik at begge etater må agere gitt sitt ansvar og handleplikt.
Kan ikke vente
Gråsonen lar seg ikke løse ved å trekke opp klare skiller mellom politi og forsvar, eller ved at Forsvaret inntar en avventende og passiv rolle inntil en «avklaring» kommer. Løsningen må derfor bli at etatene i gråsonetilfellene må handle utfra sin rolle og ansvar, som om de eier situasjonen, vil kunne eie den eller vil få en støtterolle.
Regjeringen uttrykte det slik etter 22. juli:
«Det er ikke noe motsetningsforhold i det at flere etater skjerper beredskapen inntil det er avklart hvem som har hovedansvaret. Snarere tvert imot, da en slik samtidig skjerpet beredskap er en forutsetning for et raskt tverrsektorielt samarbeid.»
Kort sagt: Er man i tvil, bør det ikke være tvil om at handling er påkrevet.
I 2017 ble også bistandsinstruksen vesentlig forenklet, og etatenes plikt til å samvirke ble understreket. Det er derfor grunn til å tro at samvirket vil bli bedre fordi samtidig reaksjon og samvirke fremstår som den mest fruktbare løsningen i akutte gråsonetilfeller.
