Hvordan står det egentlig til med beredskapen i Kommune-Norge?

Mange er opptatt av beredskap i disse tider, og nylig la Forsvarskommisjonen fram sin rapport. Neste måned er det Totalberedskapskommisjonen sin tur. I mandatene nevnes knapt kommunene.

Men alle kriser – og krig – utspiller seg i minst én kommune og befolkningen befinner seg til enhver tid i en kommune. Kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur er lokalisert i kommunene og noe er del av kommunenes egen virksomhet.

Den pågående krigen i Ukraina forteller at russiske styrker med fullt overlegg ødelegger kritisk infrastruktur nødvendig for blant annet vann- og strømforsyning. Dette rammer sivilbefolkningen hardt, men selvsagt også de militære styrkene.

Uklar beredskap

Uten god kommunal beredskap vil det være krevende å gjennomføre militære operasjoner i Norge. Forsvaret er rett og slett avhengig av god sivil beredskap. Nato har endog vedtatt «sju grunnleggende forventninger». Disse er krav rettet til medlemslandenes motstandsdyktighet innenfor en rekke kritiske samfunnsfunksjoner. Relevansen er stor også for kommunene.

Hvordan det samlet sett står til med Kommune-Norges beredskap er uklart. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps (DSB) årlige kommuneundersøkelser er lite opplysende. Kanskje har statsforvalterne gjennom tilsynsrollen med kommunene en form for samlet oversikt?

Ansvarliggjøring

I siste samfunnssikkerhetsmelding (2020) ga Justis- og beredskapsdepartementet (JD) uttrykk for at de ikke var fornøyd. De færreste kommunene hadde planlagt beredskap for hendelser øverst i krisespekteret.

Det som er klart gjennom sivilbeskyttelsesloven er at kommunenes beredskapsplikt gjelder i hele krisespekteret fred-krise-krig. Det er ikke noen som kommer og overtar kommunenes ansvar i fred høyt i krisespekteret. Dette er også i tråd med ansvarsprinsippet innenfor beredskap og krisehåndtering.

Nyheter

NSM: Norge mangler en nasjonal sikkerhetsstrategi

Hvordan kan kommunene oppnå best mulig beredskap og dessuten ta høyde for kriser høyt i krisespekteret?

Stresstest

DSB er opptatt av scenarioer, også på kommunalt nivå og anbefaler at disse legges til grunn i kommunenes helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyse).

Men scenarioer er kun verktøy og ikke mål i seg selv. Scenarioer er en form for teoretisk stresstest av beredskapen, for å finne svar på helt sentrale spørsmål:

• Hvor god motstandskraft har kommunen gitt at den utsettes for hendelser som blir beskrevet i scenarioene?

Hvor er svakhetene i beredskapen?

Hvilke tiltak må iverksettes for å bedre beredskapen?

Hvilken utholdenhet har kommunen i beredskapen?

Hva anses som akseptabel risiko?

Presentasjon av en rekke enkelt-scenarioer kan imidlertid raskt bli en øvelse i seg selv, uten mål og mening. Analyse av enkelt-scenarioene må følges opp med en helhetlig og tverrsektoriell analyse som gir svar på overordnet kommunalt nivå.

Analytisk verktøy

En beredskapsanalyse kan være til hjelp. Ideen er å peke ut ulike, men store og tverrsektorielle scenarioer som dimensjonerende for kommunens beredskap. Disse vil gi et konkret uttrykk for ambisjonsnivå og et utgangspunkt for å måle dagens beredskap. De vil anskueliggjøre hvor svakhetene i beredskapen er og motsatt. Og med et konkret ambisjonsnivå vil det være mulig å gi uttrykk for hvilken risiko kommunen anser som akseptabel.

Store scenarioer vil dessuten synliggjøre gjensidige avhengigheter mellom ulike kritiske samfunnsfunksjoner og infrastruktur. Tanken er også at hvis kommunen er i stand til å håndtere store, tverrsektorielle scenarioer, vil den klare å håndtere mindre scenarioer.

Beredskapsplikt

En beredskapsanalyse vil rett og slett være det formidlende leddet mellom de enkeltstående scenarioene og kommunens beredskapstiltak og -planer. Uten overordnet beredskapsanalyse kan beredskapen bli fragmentarisk og lite sammenhengende.

Forskrift om kommunal beredskapsplikt er langt fra selvforklarende, heller ikke etter å ha leste DSBs veiledere om kommunal beredskapsplikt. Men det er mulig å gjette at en eller annen form for beredskapsanalyse, det er krav som framgår av forskriftens paragraf 3.

God kommunal beredskap er imidlertid også avhengig av at sentralt nivå klargjør sine forventinger til kommunene.

For JD skriver også i nevnte samfunnssikkerhetsmelding at kommunene har viktige roller i totalforsvaret, men at det var behov for «etablering av en helhetlig forståelse av roller, ansvar og myndighet i totalforsvaret hos fylkesmenn og kommuner.»

Gitt at totalforsvaret handler om gjensidig støtte og samarbeid mellom sivil og militær side, hva handler egentlig misnøyen om? Handler det om at kommunene ikke oppfyller lovkravene, eller finnes det forventninger som ikke er godt nok formidlet til kommunene?

Forventninger

Det samme gjelder i spørsmålet om vertslandstøtte. I samfunnssikkerhetsmeldingen er det lite som tyder på at kommunene har noen rolle eller ansvar. Men i DSBs kommuneundersøkelse fra 2019, stilles det spørsmål til kommunene om de var forberedt på «å ivareta egen rolle i totalforsvaret innenfor vertlandstøtte til forsterkninger fra Nato?».

Uten tydelige forventninger fra sentralt nivå, er det vanskelig for kommunene å gjøre godt beredskapsarbeid.

Totalberedskapskommisjonen vil forhåpentligvis gi en vurdering av kommunene, selv om det ikke synes å være en konkret del av bestillingen. Gjennom det etterfølgende arbeidet i departement og direktorat vil kommunene forhåpentligvis få svar på spørsmålene over.