Triksing med forsvarstall?

​Norske myndigheter har gjort nye beregninger av hvor store forsvarsutgiftene våre er. Nye retningslinjer fra NATO har gitt rom for å inkludere utgifter som tidligere har vært holdt utenfor beregningene. Mer kan nå regnes som forsvarsutgifter. Samlet har det gitt en økning på ca. 5,2 milliarder kroner. 

Dessuten har noen av beregningsmetodene blitt endret slik at effekten blir enda større. Med dette stiger forsvarsutgiftenes andel av BNP fra ca. 1,6 prosent til ca. 1,8 prosent, og gapet opp til 2 prosent er dermed halvert. Dette kan flytte Norge oppover på sammenligningen mellom landene i NATO. 

Man kan være uenig i noen av vurderingene som norske myndigheter har gjort, men det er neppe grunnlag for å si at de har gjort feil

STOLTENbergs initiativ

Det var i fjor generalsekretær Jens Stoltenberg tok initiativ til å endre NATOs retningslinjer for hva som kan regnes som forsvarsutgifter i NATO. Han oppfordret allierte om å foreta en gjennomgang av egne utgifter. Hensikten var:

• At rapporteringen reflekterer de faktiske utgiftene brukt på forsvar.

• God kvalitet på beregningene.

• At landene skal gjøre dette på mest mulig lik måte. 

Noen av endringene bygger på tunge faglige innspill, mens andre gir rom for skjønn. Det er ikke alltid opplagt hvor grensen går mellom hva som skal inkluderes i forsvarsutgifter og ikke. Derfor er det naturlig at beslutningen om hvordan Norge skal gjøre dette tas på politisk nivå og i dialog med andre departementer, blant annet Finansdepartementet.

tar fra andre departement

Det er ikke bare utgiftene i forsvarsbudsjettet som skal inkluderes i beregningen av BNP-andelen. Pensjonsutgifter har for eksempel også vært inkludert. I statsbudsjettet legges utgiftene på det budsjettkapittelet hvor de i hovedsak hører hjemme, mens NATO bruker en videre tilnærming. NATO åpner for at organisasjoner og virksomhet med en viss militær kapasitet som kan brukes i militære operasjoner, kan inkluderes som forsvarsutgifter. 

Forsvarets musikk

For eksempel er Forsvarets musikk delvis finansiert over kulturbudsjettet (49 mill. kroner for 2020), men siden dette er militære korps med musikere som har militær utdanning og kan brukes i militære operasjoner, inkluderes nå alle utgiftene til Forsvarets musikk i Natorapporteringen. 

Redningshelikoptertjenesten

Redningshelikoptertjenesten er et annet eksempel. Den har i hovedsak vært holdt utenfor beregningene av forsvarsutgiftene opp mot NATO, fordi det er en sivil oppgave som kunne vært utført av sivile operatører. 

Mange vil reagere på at den nå skal inngå som del av forsvarsutgiftene, men i og med at den er organisert som del av Forsvaret, med militært personell som kan brukes i militære operasjoner, åpner NATO for at man også kan inkludere alle disse utgiftene – totalt 789 millioner kroner i driftsutgifter.

Anskaffelse

Fordi Norge anskaffer nye redningshelikoptre, inkluderes også store investeringsutgifter (2,5 milliarder kroner for 2019 og 2,3 milliarder for 2020). Når anskaffelsen er gjort, vil utgiftene gå ned og bidra til at BNP-andelen blir lavere. 

Skulle Stortinget beslutte å overføre redningstjenesten til sivile operatører, måtte utgiftene tas ut av beregningene og forsvarsutgiftenes andel av BNP ville synke.

Å øke forsvarsutgiftenes andel av BNP fra 1,8 til 2,0 prosent vil kreve minst 7,2 milliarder kroner i ekstra bevilgninger utover det som kreves for å følge stigningen i BNP

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Hvorvidt Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) skulle fortsette som en del av forsvarssektoren eller overføres til justissektoren, har vært diskutert i flere år. Det er argumenter for og mot begge alternativer, men tidligere i år ble NSM overført til Justis- og beredskapsdepartementet. 

Man har imidlertid valgt fortsatt å inkludere etaten i forsvarsutgiftene opp mot NATO. Det utgjør 370 millioner kroner. Pliktige bidrag til NATOs sivile budsjett på 40 millioner kroner og FNs fredsbevarende operasjoner 410 millioner kroner, dekkes over Utenriksdepartementets budsjett, men vil også nå bli inkludert som forsvarsutgifter i beregningen som meldes til NATO.

Pensjon

Pensjonsutgifter inngår også i NATOs definisjon av forsvarsutgifter. Til nå har Forsvarsdepartementet rapportert et grovt anslag for utbetalinger fra Folketrygden og Statens pensjonskasse til tidligere ansatte i forsvarssektoren. 

Til sammen utgjør det 3,1 milliarder kroner. Dette er imidlertid for lavt til å finansiere forventet pensjon for de ansatte i forsvarssektoren. Det er veldig vanskelig å hente ut informasjon om løpende pensjonsutbetalinger til tidligere forsvarsansatte.  Derfor har man nå valgt å bruke forsikringstekniske beregninger med utgangspunkt i nåværende ansatte. Overgangen til en forsikringsteknisk beregnet pensjonspremie, vil øke pensjonsutgiftene som rapporteres for 2019 med om lag 1,3 milliarder kroner. 

Øker bnp

De nye utgiftene som inkluderes utgjør ca. 5,2 milliarder kroner og 2/3 av økningen i BNP-andelen. Den resterende økningen skyldes endringer i historiske tall og fremskrivinger som gjør måling av BNP-andelen mer nøyaktig.

Man kan være uenig i noen av vurderingene som norske myndigheter har gjort, men det er neppe grunnlag for å si at de har gjort feil. Det er dessuten ingen grunn til at Norge skal være strengere med hva som inkluderes, enn andre land. 

Med det foreslåtte forsvarsbudsjettet for 2020, vil budsjettøkningene for perioden 2017-2020 innebære et budsjettnivå som er ca. 8,2 milliarder kroner høyere enn referansenivået ved inngangen til perioden. 

På grunn av stigningen i BNP, vil forsvarsutgiftenes andel av BNP holde seg tilnærmet uendret. Å øke forsvarsutgiftenes andel av BNP fra 1,8 til 2,0 prosent vil kreve minst 7,2 milliarder kroner i ekstra bevilgninger utover det som kreves for å følge stigningen i BNP. Dessuten vil bortfall av investeringsutgifter til redningshelikoptre og kampfly, redusere BNP-andelen.

Endrer ikke forsvaret

Når Norge nå har kommet opp på 1,8 prosent kan noe av det politiske presset avta. På den annen side er ikke 2 prosent et uttrykk for at Norge vil ha et tilstrekkelig forsvar. 

Utgangspunktet for diskusjonen om det fremtidige forsvar må være den sikkerhetspolitiske situasjonen, de oppgaver som Forsvaret skal løse og det handlingsrom som norske myndigheter bør ha. Vel så viktig som nivået på forsvarsbudsjettet, er å utforme Forsvaret slik at det møter risiko og scenarier på en god måte. 2 prosent av BNP til forsvar vil ta oss et godt steg mot det forsvar vi bør ha.

Artikkelforfatteren er pensjonert generalmajor og var frem til 2013 sjef for Økonomi- og styringsavdelingen i Forsvarsstaben.